完善行政復議機制　提高我市行政復議工作水平——行政復議應訴處刁文靜同志在全市政府法制工作會議上的發言
【2005年03月23日】

　　 行政復議是政府內部層級監督的一種重要制度，是推進依法行政的一項重要內容，是政府及部門的一項重要職責。自《中華人民共和國行政復議法》施行至今已有五個多春秋，我市的行政復議工作的現狀如何、在實踐中存在哪些主要問題、對這些問題采取哪些對策、以及從事行政復議工作的體會等等，是大家所關心的，也是我們今天所要探討的主要內容。
一、我市行政復議工作開展的基本情況、存在的主要問題
（一）基本情況
自1999年10月1日《中華人民共和國行政復議法》施行至2004年底，我市各級行政機關共受理行政復議案件1003件，其中2004年受理214件。市政府本級2004年共受理32件，除2件因等待法院的判決結果作為復議決定的依據而中止外，其余30件已結案。其中維持18件，撤銷6件，其令履行1件，終止5件（被申請人主動糾錯，申請人撤回申請），我市行政復議案件維持率僅為60%，從這個角度上講我市行政機關辦案的質量還是存在很大問題的。我市的行政復議情況在全省乃至全國處在一個什么位置呢？從案件數量上看，我市2004年的復議案件數量是214件，全省3500件，占6%，在全省17個地市中基本處于第三左右的地位，這與省市城市的地位是不相適應的，更無法與發達地區相比。雖然從縱向上比，自己和自己比，我市的復議工作已經有了長足的進步，通過這幾年的工作，初步建立了行政復議一整套制度，通過全市上下復議工作人員的共同努力，辛勤勞動，嚴格審查復議案件，撤銷和變更了一大批違法案件，有效維護了公民、法人和其它組織的合法權益，對我市的依法行政工作作出不小的貢獻，但今天在這里，大家是法制機構的自家人，成績和經驗都不講了，我們關起門來還是找存在的問題，找解決問題的辦法，這樣才能更好地做好我們的工作。
（二）存在的主要問題
1、在思想認識方面。推進依法行政，如果說“立法是前提，執法是關鍵，那么監督就是保障?！毙姓妥h和行政訴訟制度就是行政機關依法行政最有效的監督形式。《全面推進依法行政實施綱要》充分認識到行政復議越來越重要的特殊作用，明確提出了要認真貫徹行政復議法，加強行政復議工作，并且對如何辦理行政復議案件、完善行政復議工作制度、加強機構人員建設等方面，提出了非常具體的要求。市政府在編制十分緊張的情況下，不但給法制辦增加了編制、內設處室和職數，而且在行政復議應訴處增掛了市政府行政復議應訴辦公室牌子，這些都說明了一個什么問題呢？說明黨和政府是重視行政復議工作的。雖然目前權益矛盾突出，法治環境還不理想，還有相當數量的行政機關領導沒有這種認識，把行政復議工作置于一種可有可無的位置，甚至沒有把它納入工作議程，但是我們具體從事政府法制的同志們一定要深刻認識行政復議法律制度的社會意義和歷史意義，認識到這項制度是適應社會主義市場經濟的發展而形成的現代法律制度，是人民群眾行使權利的具體形式，也是行政機關實行政務公開，接受人民監督的具體體現，充分體現了執政為民的的基本精神。我市的行政復議工作開展的就很不平衡，幾個縣、市公安局比較好，幾個區有的部門案件很少，甚至沒有。案件少有很多因素，其中一個很重要的因素是有的同志認識還沒有到位。從事行政復議工作這么多年來，我自己有一個深刻的體會，那就是“有為才有位”，也就是說有作為才會有地位，如果連我們自己都不把法律賦予我們的法定職責當回事，怕麻煩，怕得罪人，怕擔責任，而有案不受理，向外推，或者即使受理了，也不依法審理，簡單維持了事，從小處講，這是一種對工作的不負責任，是贖職，從大處講，是違法，將直接對行政復議制度造成實質性的損害。因此，同志們一定要認真履行職責，能受理的一定要受理，一定要有所作為，要讓領導看到行政復議確實是有用的，是能解決問題的，這樣才能爭取到自己應有的地位，形成良性循環，一味發牢騷、埋怨是毫無用處的。
2、在制度建設方面。一是行政復議的制度需要不斷的予以完善。由于行政復議法對相關的法律制度規定的較為原則，國務院《行政復議實施條例》經過幾年的討論仍然沒有出臺，省政府相關的配套措施也很少，于是在具體操作中無法可依現象比較突出，如果參照《行政訴訟法》也沒有法律依據，而且行政復議制度的設計與行政訴訟制度的設計有很大的不同。復議是行政機關內部的監督機制，主要講究便民和效率，參照《行政訴訟法》必然造成行政問題司法化，造成行政資源的浪費。在制度建設方面，我辦的工作也是比較弱化的，因為人手少，任務重，以前我本人又兼負秘書行政處的大量工作，占用了很大的精力，現在隨著我辦工作人員的增加，我會把更多的精力放到復議制度建設上來，爭取出臺一批既體現行政復議工作特點，又適應我市實際的配套制度，提高我市的行政復議工作質量。二是行政復議機關與行政復議機構存在特殊的隸屬關系。復議機構的上下級并無直接的隸屬關系，但行政復議機關卻是復議機構非常明確的領導，這是一個矛盾，復議機構在處理復議案件時既要依法審查，又需要得到行政領導的批準，因此處理復議案件時不可避免地帶有很濃重的行政色彩。如何處理這對矛盾，法律制度設計有司法監督，也就是大多數復議決定還可以提起行政訴訟，當然這是一個很好的救濟渠道，但同時對我們復議機構提出了很高的要求，如何把工作做到位，善于化解矛盾，注重法律效果，政治效果與社會效果的統一，是我們復議人員面臨的重大課題。
3、在提高復議為民的能力方面?，F在的復議案件從過去集中在幾個部門的行政處罰方面，擴展到現在的不服土地確權、房產登記、行政許可、行政收費、行政強制措施、行政確認、行政不作為以及一并提起對抽象行政行為審查、行政賠償要求的案件，涉及到行政管理的各個領域。因此，行政復議工作專業性很強，對復議人員的素質要求很高，要求他們既要掌握法律理論和各類規范，也要熟悉經濟政策，行政管理制度；既要有很高的理論素養，又要有很強的溝通協調能力；有了這些還不行，還要有甘當人梯，不怕擔責任，甘于奉獻的精神，否則難以適應行政復議工作所面臨的新情況、新問題的，提高復議人員的各種素質已經成為當務之急。
4、在樹立行政復議的權威方面。雖然《行政復議法》對復議機關及其工作人員在復議過程中的違法或不當行為規定了各種的法律責任，賦予了法制機構多項權力，但在實際工作中，這些監督措施因備而不用而導致形同虛設，如超期答復現象比較突出，行政復議決定執行不力等問題是困擾行政復議機關的難題。復議機關的權威沒有真正樹立起來，以致于我市的行政復議工作還沒有形成氣候，得到應有的重視。
二、如何提高我市行政復議工作的對策
（一）增強我市行政復議人員的政治責任感，提高復議為民的能力，努力塑造一支高素質的行政復議隊伍。提高黨的執政能力，落實到我們實際工作就是提高辦案質量和效率，而達到這一要求歸根結底取決于人的素質，從我市許多案件處理上的教訓看，有些屬于辦案人員的思想意識存在問題，有些是辦案人員對法律理解不全面、適用不準確，有些是辦案人員沒有把握好處理時機、致使難度增大，有些是辦案人員單純追求法律要義，沒有考慮其他社會因素造成不良后果等等，這些都說明我市的行政復議人員的能力還存在不足。針對這種情況，我們一方面要按照執政為民的要求，加強對全市復議人員世界觀、價值觀、人生觀、權力觀教育，提倡敢于堅持真理，維護憲法、法律的尊嚴，“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”；另一方面，提供各種機會來提高復議人員的業務素質。如加大業務培訓力度，組織全市行政復議人員進行集中學習和培訓，完善行政復議人員資格制度；召開全市行政復議應訴工作座談會，總結經驗，研究問題；組織全市行政機關干部旁聽行政訴訟案件的審理；分批組織部分行政復議人員到外地學習考察，開闊視野、增長知識、豐富經驗等等。
（二）完善行政復議工作制度、規范行政復議工作。《綱要》對完善行政復議工作制度提出了明確的要求，而且，在實踐中，我們也充分認識到，只有完善行政復議工作制度，才能提高行政復議案件的質量和效率。05年我們主要做以下幾方面的工作。一是準備擬定《合肥市行政復議辦案程序規定》，對立案審查、文書送達、審查、證據規則、決定、執行等運行環節，均作出比較細致的規定，做到階段明確，責任明晰、措施到位。二是印發《合肥市人民政府行政復議文書格式文本》。在這次會議上，我們已經以合政法〔2005〕5號通知的形式發給各位同志。大家可以拿出來看一下，這套格式文本是我們按照行政復議法的規定，把主要法律文書做成26格式文本將行政復議的各個程序進一步加以規范，請各位同志回去以后參照本地區、本部門的實際，建立起適合自己的比較規范的行政復議工作制度，提高自身行政復議水平。在工作中有問題及時與我們溝通，需要我們支持的我們一定會大力支持。三是積極建立一些重要的配套制度。除嚴格執行省政府法制辦制訂的《安徽省行政復議聽證程序規定》以及《安徽省行政復議案件材料查閱暫行規定》等制度外，我辦還準備建立健全重點疑難案件專家論證制度、行政復議責任追究制度以及行政復議應訴信息溝通結合制度等一系列配套制度，加強行政復議應訴理論研究，尤其要加強法制部門與法院的溝通與交流，使行政機關及其工作人員熟悉行政訴訟方面的法律、有關司法解釋和具體做法，在行政執法中盡量按照行政訴訟的要求規范行政行為，避免不必要敗訴情況發生。
（三）積極探索提高行政復議工作質量的新方式、新措施。行政復議兼具行政層級監督和行政司法裁決糾紛的雙重特點，既要保持作為行政機關自身監督的快捷、方便、低成本的優勢，又要充分發揮公正裁決糾紛的作用?！毒V要》對創新工作機制、探索提高行政復議工作質量的新方式、新措施方面提出了明確而具體的要求。我們在以后的工作中，努力從以下幾個方面探索和試行一些創新措施。
1、在申請和受理階段。進一步完善行政復議快捷、方便、有效的制度和措施，改革受理方式，推行電話申請，完善網上申請制度，認真解答行政復議咨詢，實行行政復議一次性告知制度和申請登記制度。
2、在審查階段。對于事實清楚，爭議不大的復議案件，探索建立簡易復議程序解決爭議，進一步提高行政復議效率。而對于書面審理方式不能查清事實和難以為當事人提供公平的爭議解決“平臺”的時候，探索如何用“聽證式”或“開庭式”，更好地審理案件。
3、初步摸索復議、舉報、控訴、信訪等聯動機制，探索新形勢下解決社會熱點、難點問題的新機制、新渠道，積極引導當事人通過法律渠道解決社會矛盾，維護社會穩定。
（四）加大行政復議工作的監督措施，樹立行政復議工作的權威。這是今年我辦重點要做的工作之一。主要做好以下幾方面的工作：
1、開展行政復議卷宗評查工作。第一年我們不打算大范圍檢查復議卷宗，而是請各單位將自從復議法施行以來自己所辦案件的優秀文書報送上來評比，在全市行政復議應訴工作座談會上交流發言，編印《優秀典型案例選編》。
2、加強對各縣、區及市政府各部門依法受理案件的監察力度。對符合受理案件而不受理的要責令其受理，下達《責令受理通知書》，或者市政府直接受理。對情節嚴重的要依照行政復議法和《綱要》的規定追究當事人的法律責任。去年某區發生此類情況，今年我們更要加大力度。
3、加強對超期答復甚至不答復的監察力度。強調復議機關辦案并不是要挑誰的毛病，有意找碴，而是在依法行政，因此我們無論是對被申請人的舉證責任，按期答復，配合調查取證等將會有更嚴格的要求，這一點請大家予以配合。
4、加大行政復議決定履行情況的監督。說實話，以前復議決定作出以后，好象任務就完成了，就萬事大吉了，今年我們將要有所動作，如對被撤銷、變更、責令履行、確認違法、行政賠償的案件，在送達行政復議決定書的同時，都將要附1個《行政復議決定執行情況反饋表》，請作為被申請人的行政機關將其執行情況按期按要求地反饋給我們，沒有履行的，我們將要下《責令履行通知書》，情節嚴重的，依法追究其法律責任。
5、嘗試向有關機關發送《行政處分建議書》。對違反復議法行為而需要進行行政處分的，行政復義法沒有賦予復議機關直接制裁的權力，只能向監察、人事等部門提出建議，因此，今年我們將加大和監察、人事部門的配合，對嚴重違反行政復議法行為，向監察、人事部門發送《行政處分建議書》，提出行政處分的建議。
三、幾點粗淺的體會
（一）行政復議應訴工作是一項神圣的事業值得我們去追求。我是1999年4月從市政府辦公廳進入法制辦從事行政復議應訴工作的，從6年前對法律知識一竅不通的門外漢到今天還基本算得上工作稱職，其中的感觸可謂頗深。行政復議應訴工作不光對人的各方面素質均提出很高的要求，要求你要不停地學習，不斷地探索，而且這一項工作在某些人看來是一項“吃力不討好”的工作，現在的行政復議案件，法律關系越來越復雜，處理難度越來越大，碰上個行政處罰就已經是最容易的了，常常是社會熱點、難點問題，社會敏感程度高。而且因為中國大多數的老百姓不到萬不得已都不愿意“民告官”，常常是經過反復處理都不能解決問題才會逼到復議的路上來，處理起來非常棘手。有些朋友勸我換一個崗位干干，但我卻一直對行政復議應訴工作充滿熱情、充滿著感情，這是因為在我的心中，我始終認為行政復議應訴工作是一項神圣的事業值得我去追求。行政復議是讓群眾有一個穩定、信任的說理平臺，它是政府傾聽老百姓呼聲的一個窗口，它的有效運行確實能化解社會矛盾，營造一個和諧的社會環境。做好它，是落實依法治國基本方略，建設社會主義政治文明需要，是實踐“三個代表”重要思想的具體體現，是樹立和落實科學發展觀的要求，是落實《綱要》的內要要求，是推進依法行政的題中應有之一。因此，從事行政復議應訴工作的同志們應該切實意識到我們肩上的擔子很重，我們的工作神圣而有意義，是值得我們去追求的。
（二）處理行政復議案件要注重法律效果、政治效果與社會效果的統一。在具體審理中，始終堅持“維護”與“監督”并舉，“支持”與“制約”并在，注重體現和把握行政復議的特點。如何實現三個效果的統一？我認為，一要堅持原則。具體辦理復議案件的法制干部處在權力和權益之間，壓力很大，責任重大，但應該意識到我們所面對的是和平時期社會管理中的人民內部矛盾，只要我們不畏難，不唯權，盡心盡責，方法得當，相信政府領導會支持，當事人會理解，也只有這樣堅持原則，才能取信于民，行政復議制度才有生命力。二要明確目標，多幫忙，少添亂、不添亂。辦案人員要站在政府工作的角度思考問題、解決問題，為領導把關，當好參謀，從而化解社會矛盾、解決行政爭議，幫領導忙。如果工作不到位，復議機關不僅沒有做好這個裁判，反而常當被告，使工作陷入被動，這就是添亂。三要善于溝通。復議不僅要以法定是非，復議人員還要善于“止爭息訴”。溝通實質是辦案的藝術，復議人員至少要當好兩個角色：一個是參謀、助手和法律顧問的角色，要善于把對案件的認識和形成意見有理有據地向復議機關的領導闡述和解釋清楚，讓領導接受并支持你的意見、建議；另一方面是調解人的角色，對于申請人、被申請人、第三人，我們處在居中裁判的位置，既要體現權威，還要體現真誠，更要遵從法律、以法服人。溝通時，要學會傾聽，做到理解、耐心、尊重，同時又不回避矛盾，把問題說開說透，盡力使當事人理解、接受。溝通是使當事人信任復議機關，尊重客觀事實，信服法律，贏了，皆大歡喜，輸了，明明白白。
我的發言完了，有不對的地方歡迎大家的批評和指正。謝謝大家！

作者：222.184.28.*   回復：1   發表時間：2011-10-30 17:45:41

2008年9月15日至26日，我辦行政復議處處長刁文靜參加了由市委組織部、市委黨校、市婦聯聯合舉辦的復旦大學“追求卓越”合肥婦女干部高級研修班。10月6日，刁文靜同志在辦全體人員會議上匯報了參加研修班的學習情況，并談了以下幾點體會：

一、此次研修是真正意義上的素質教育，是我人生旅途的一個重要的加油站。以往參加過各式各樣的學習和培訓，都有一個明確的目的，或為了通過考試，或為了工作的需要，即使是自學，大多也是學習與工作有關的知識，而這次研修則完全不同，純粹就是為了提高合肥市婦女干部的整體修養和素質。研修班所設的課程大多處于學術研究的前沿領域，內容非常豐富，涉及面很廣，信息密集，針對性強，如：《職業女性的心理壓力和心理調試》、《職業女性的情感經營》、《女性的飲食營養和健康管理》、《女性領導的心智模式優化》、《社交禮儀和女性修養》、《領導干部的語言修養》、《組織領袖的行為影響力》、《領導干部的問題解決與思維創新》、《當代人類婚戀基本狀況分析》、《女性參政與女權主義的反思》、《音樂藝術欣賞與女性修養》、《美國的次貸危機對經濟的影響》等等，所請的授課教師也是各自領域的佼佼者，有復旦大學、華東師范大學、上海戲劇學院、上海婦女干部學院、上海市委黨校的教授，也有上海演講學會的會長、楊浦區政協副主席以及上海社會科學院、上海健康研究所等一批著名的專家、學者，其中復旦大學法學院院長、博導、復旦婦女研究中心主任彭希哲教授也親自為我們授課。授課老師高水平、高質量的講課，豐富的內涵和知識底蘊深深折服了我們，從他們身上我學到了很多很多，也許不是一下子就能體現出來，但是此次研修確實讓我開闊了眼界，提升了思想，拓寬了思路，提高了境界，從而提高了自己的綜合素質，成為了自己人生中一個重要的加油站。

二、此次研修讓48位姐妹們朝夕相處，既建立了深厚的友誼，也是一個相互學習、相互促進的過程。12天，48位姐妹們共同學習、共同生活、共同游覽，不僅在親密交往中建立了深厚的友誼，而且，48位學員來自全市不同單位的正科級中層女干部，每個人身上都有各自的閃光點和優勢，上課時大家認真學習、熱烈討論、積極參與的學習態度，日常生活中互相幫助、互相促進的良好氛圍，以及她們身上體現的積極進取、團結向上的精神，都使自己受到了感染，學到了很多，受益匪淺。

三、此次研修使自己對待工作、生活的心態更加平和和成熟，增強了自己遇到困難時的抗壓能力。這是我最重要的收獲。通過學習，端正了自己的世界觀和人生觀，能更加成熟地處理積極進取與知足常樂之間的關系，正確地看待成功到底是什么。許多老師都講到，“成功其實就是自己內心對事物的感受”、“平和的心態不光是對別人，首先是對自己內心的一種成功體驗”，我覺得非常對，有些別人看似很成功的有名人士，如果沒有平和的心態，正確看待自己的優勢和劣勢，片面追求完美，內心不可能幸福，張國榮就是一個活生生的例子，反而許多平凡的人正是因為有了平和的心態，生活卻很幸福。因此，生活中并沒有絕對的成功和失敗，有的只是自己對幸福的感悟。在以后的工作和生活中，無論面對什么事，處在什么狀態下，我首先要保持一個良好的心態，正確對待職務的升遷和生活的喜怒哀樂，揚長避短，讓復雜的問題簡單化，努力工作，認真生活，做一個真正快樂的人。

作者：60.168.9.*   發表時間：2012-07-08 18:27:49