政務調查研究概論（一）

調查研究屬于人類有意識有目的地認識客觀對象的實踐活動，是一門既古老而又年輕的社會科學。所謂古老，是因為人類對調查研究的實踐活動很早以前就產生了；所謂年輕，主要是人們對調查研究本身進行比較系統的認識和研究還是一段不長的歷史。本人根據長期從事政務調研工作的實踐，擬對學習心得和工作體會作一簡要介紹，以期拋磚引玉。



一、調查研究是一門科學



（一）調查研究的概念和歷史

什么是調查研究，通俗地講就是人們在生活和工作中，對于自己想知道而又不清楚或不十分清楚的事情，通過觀察、交談、詢問等方式，以求了解，這就是調查。在此基礎上，運用日常積累的直接經驗或間接經驗，進行分析判斷，以獲得對事物、對他人、對社會的認識，找出事物發展的內在聯系和規律，從而得出正確的結論，這就是研究。其總的活動過程，就是調查研究。在實際工作中，調查與研究相互聯系，緊密結合，很難截然分開，調查中有研究，研究離不開調查。

縱觀人類調查研究的發展歷史，我認為大體可以分為四個階段：一是直感階段。原始社會初期的洪荒時代，人類生活處于自然環境的擺布之下，生產力的落后，認識低下，使調查研究既沒有必要，也沒有可能。當然，氏族部落的首領也要找本氏族的成員議事，但多屬由首領直感判斷相互關系的是與非，并不帶有多少“研究”的成分。二是自在被動調研階段。當青銅器取代了石器后，人類對大自然的抵御能力明顯提高，自在的調查研究活動也應運而生，但這一時期的調研往往是被動調研，處于自發的過程。三是自為主動調研階段。以蒸汽機為代表的新的生產力，為資本主義社會創造了巨大的物質文明，也使社會調查研究發生劃時代的變化，它使人類對社會和自然界的認識有了質的飛躍，宏篇巨著《資本論》應該是這一時代調查研究最偉大的作品。四是信息社會調研階段。在這個時期，調研已專門設有機構，它從社會其它部門中分離出來，承擔著整個社會的調查研究工作。調研機構的網絡化，手段的現代化，方式的科學化，使決策對調研的依賴性越來越大。調查研究作為人類有目的地認識事物的實踐活動，可以說是自有人類以來就出現了。但由于時代的局限，人類早期的調查研究實踐活動還處于一種簡單直覺的狀態，人們對調查研究本身的認識和論述也很有限，談不上形成理論體系。而隨著社會的進步，生產力的發展，調查研究越來越得到了廣泛的運用，人們對調查研究本身的認識和研究也有了很大的發展。特別是隨著馬克思、恩格斯早期的調研活動和毛澤東同志對調查研究工作的高度重視，以及越來越多的社會科學者對調查研究本身的深入研究，為調查研究的科學化奠定了基礎。毛澤東同志作為中國共產黨內最早認識調查研究重要性的領導人之一，在調查研究的實踐和理論兩個方面都作出了巨大的貢獻。他于1930年寫成的《反對本本主義》，是其長期從事調查研究工作的科學總結，是馬克思主義發展史上系統研究調查研究的第一篇專著，也是對調查研究的研究形成系統理論的重要標志。此外，隨著現代新興科學和邊緣科學的興起，為調研成為科學創造了必要條件。從而，調查研究的一般準則、主要形式、方法和特點，構成了調研學的重要組成內容。

（二）調研學的基本特點

就調查研究學本身而言，是同社會學有聯系也有區別的專門學科。它是關于調查研究自身發展歷史、特點和一般規律的學說，是以調研為主線，研究和探索政策調研原理、方法及其規律的新興學科。進行調研學研究，是促進調查研究事業，特別是政務調查研究發展的需要。把調查研究作為一個專門學科來對待，來研究，實行科學的抽象，其意義在于：（1）有利于正確把握調研的發展規律，在系統性、綜合性、戰略性與社會性上下足功夫。（2）有利于把握調研的內在規律，逐步實現由“自在”向“自為”的方向發展。（3）有利于調研隊伍自身素質的提高。

調研學的主要特點，就是揭示調查研究的一般規律。所謂規律即事物內部本質的必然聯系，自然界和人類社會的萬事萬物都有各自的發展規律。調查研究作為一種社會現象，也有自身的規律可循，如因果入手律、選擇排除律，多數認可相對確定律、抽象具體律。調研學的研究任務，就是揭示這些規律用以指導調研實踐，以求提高調研效率。調查研究作為人類認識事物的一種基本方法，它同生產的發展和科學技術的進步緊密相聯。從歷史的角度看，它也是不斷發展完善的，學術界一般將其分為兩個主要階段，即傳統的調查研究階段和現代的調查研究階段。傳統的調查研究主要是運用典型調查，通過訪問、座談等方式來進行；現代的調查研究是指調查研究的方法和技術手段日趨專業化、多樣化、科學化，即在科學技術日益進步的時代，調查研究除了運用并發揮一些行之有效的傳統方法和技術手段外，還不斷地在實施過程中創造性地運用一系列科學方法和先進技術手段，并逐步形成一整套科學調查研究的手段與技術體系。調查研究學，也隨之逐步深化和發展。

（三）調查研究的基本原則

――實事求是的原則。辯證唯物論認為，人們對客觀事物的認識都是從感性到理性不斷演繹和深化的。認識的第一步，是開始接觸外界弄清事情，屬于感性的階段；第二步，是將綜合感性的材料加以整理和改造，屬于理性階段。理性階段，即通過判斷和推理形成正確的概念和理論。在此基礎上形成的東西就是抓住了事物的本質，事物的全體，事物的內部聯系。毛澤東同志指出：只有感覺的材料十分豐富(不是零碎不全)和合乎實際(不是錯覺)，才能根據這樣的材料得出正確的概念和理論來。實事求是原則有兩個要點：第一，理性認識應依賴于感性認識。即認識開始于經驗――這就是認識論的唯物論。第二，認識有待于深化。認識的感性階段有待于發展到理性階段——這就是認識論的唯物辯證法。

――決策者、調查者、被調查者知識互補的原則。知識的問題是一個科學問題，來不得半點的虛偽和驕傲，絕對地需要的倒是其反面——誠實和謙遜的態度。我們為什么要搞調查研究，實質上就是對某方面的情況不清楚、問題不了解，開展調查研究的目的就是為了弄清情況、解決問題。什么叫問題？問題就是事物的矛盾。哪里有沒有解決的矛盾，哪里就有問題。既有問題，你總得贊成一方面，反對另一方面，你就得把問題提出來。提出問題的目的是為了解決問題。要解決問題，你就應對問題即矛盾的兩個基本方面加以認真地調查研究，懂得矛盾的本質問題是什么，以提出解決問題的方法和措施。然而，須知所有解決問題的方法和措施，單憑決策者、調查者的一般性了解是遠遠不夠的，只有完全弄懂矛盾的本質問題和充分融合大量蘊藏在人民群眾之中的智慧策略，才能達到理想的目的。

――決策前、決策中、決策后往復循環的原則。從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領導意見，這就是基本的領導方法。正確的決策行動，只有從各地的實際情況出發，從中引出其固有的而不是臆造的規律性，及時做出科學的決策，并堅持不斷地在每一次循環往復之后得到進一步的提升。實踐證明：感覺到的東西，我們不能立刻理解它，只有理解了的東西才能更深刻地感覺它。感覺只解決現象問題，理論才能解決本質問題。實踐——認識——再實踐——再認識，循環往復，以至無窮，而實踐和認識之每一循環的過程都比較地進到了高一級的程度。這也是辯證唯物論的全部認識論和知行統一論。

（四）調查研究與黨的思想路線

調查研究的目的是認識客觀事物的特點及其規律，為科學的論斷和決策奠定基礎，這同我們黨的思想路線有著非常密切的聯系。首先，調查研究是以實事求是為基本前提的。實事求是，是辯證唯物主義和歷史唯物主義一以貫之的科學精神，是我們黨的思想路線的核心內容，也是我們做好調查研究工作的惟一準則。政務調研以其服務黨委決策和中心工作的職能定位，決定了政研工作必須虛功實做，要求每一個工作人員都必須堅持實事求是，求真務實。這也是政務調研機構區別于其他研究機構，政研人員區別于其他研究人員的顯著特征，也是政研工作出成果、出人才、樹形象的關鍵所在。什么是“實事求是”？毛澤東同志說：“實是”就是客觀存在的一切事物，“是”就是客觀事物的內部聯系，即規律性，“求”就是我們去研究。實事求是，就是要從客觀存在著的實際實物出發，從其中引出固有的而不臆造的規律性，作為我們行動的向導。其次，調查研究是一切從實際出發的切實保證。馬克思主義告訴我們，在物質和意識的關系中，先有物質，后有意識，物質是第一性的，意識是第二性的。因而“不論在自然科學或社會科學領域，都必須從既有的事實出發。要真正把握情況，認清中國的國情、民情，就必須作深入細致地調查研究工作。第三，調查研究是理論聯系實際的中心環節。科學理論的產生依賴于調查研究。人類要實現正確地認識世界和有效地改造世界的目的，需要科學理論來指導。為此，調查研究不僅是一個思想方法的問題，同時也是一個理論聯系實際，關系黨和人民事業興衰成敗的大問題。第四，調查研究是堅持實踐是檢驗真理惟一標準的必然措施。人們探求客觀事物的規律性，由于受到歷史條件和認識能力的限制，所獲得的認識難免有局限性，常常會發生錯誤。這種局限性和錯誤，只有通過實踐的檢驗才能發現，并在不斷的實踐中才能加以克服和糾正。

堅持調查研究是我們黨的一項基本工作方法和領導制度，是毛澤東同志親自倡導并為幾代中央領導集體身體力行、一以貫之的優良工作作風。毛澤東同志早就指出：“沒有調查，就沒有發言權。”，并大力倡導“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線。鄧小平強調必須堅持黨的解放思想、實事求是的思想路線，把“三個有利于”作為決策正確與否的標準。江澤民同志強調“沒有調查研究就沒有決策權”，指出“堅持做好調查研究這篇文章，是我們的謀事之基，成事之道。”黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央倍加重視調查研究和科學決策，大興調查研究之風，要求各級黨委、政府和領導干部牢固樹立科學發展觀，切實增強科學決策意識，充分發揮民主，健全決策的科學化和民主化制度。“在十六大通過的新黨章中，把‘認真調查研究，能夠把黨的方針和政策同本地區、本部門的實際相結合，卓有成效地開展工作，講實話，辦實事，求實效，反對形式主義’，確定為黨的各級領導干部必須具備的基本條件。”（重慶出版社《公務員能力建設》第35頁

作者：117.95.20.*   回復：9   發表時間：2009-09-13 22:22:58

二、政務調研的基本內涵



（一）什么是政務調研

所謂政務，是指一個社會階級或社會集團為維護其根本利益，鞏固統治地位，運用國家政權的一切活動。簡言之，政務就是有關施政的一切事務，亦即國家事務的組織管理工作。其活動內容十分豐富，它涉及到政治、經濟、文化等諸多方面。政務活動的實質是國家權力的運用過程。

政務調研，顧名思義就是政務人員有目的有意識的通過對政務現象的考察、分析、研究，來認識政務活動的本質和發展規律的一種自覺的活動。屬于社會調查的一個重要組成部分，是社會調查學的一個分支學科。具有社會調查方法性、綜合性、實踐性的屬性，但它與一般社會調查和作為科學理論研究所進行的調查存在著差異。主要表現：

一是政務調研的主體是政務人員。在我國，主要是指黨政領導機關的領導同志、專職調研工作者、一般機關工作人員，也包括其他社會科學研究人員；

二是政務調研從政務活動的實際出發，具有強烈的針對性和目的性。任何政務調研，或為解決某一實際問題，或為制定、修正某一項政策，都表現為政務機關或政務領導人所要解決的現實問題和達到的目的。它既不同于人們日常生活中對社會現象的一般考察和了解，也不同于一般的學術研究活動。

三是政務調研的對象是政務活動本身。它不僅要研究以人和人群共同體為重點的各種社會要素，而且要研究以生產方式為基礎的各個方面的社會結構，特別是要著重研究社會系統的總體功能具有決定性作用的全體社會總體聯系、總體協調和總體控制。既要研究現實的政務活動，又要研究政務活動的歷史和未來。

四是政務調研具有鮮明的政治性。政務調研必須全心全意為政黨、國家和廣大人民群眾服務。并以此為出發點，在馬克思主義的立場、觀點和方法指導下，運用現代科學技術提供的調研手段，開展普查、典型調查、重點調查、個案調查、抽樣調查，以及定量分析、定性分析等調查研究活動。

五是政務調研的目的是揭示政務活動的本質及其發展規律。政務調研必須經歷兩個階段：一是各類政務現象的考察、了解，獲取感性認識；二是對感性認識的材料、事實，進行思維加工，上升到理性認識。通過這些認識活動，尋求改造、完善政務活動的途徑、方法、措施、手段，提高政務活動的效率。

（二）政務調研的地位和作用

政務調研既是認識政務活動、從事政務工作的基本方法，又是政務活動不可分割的重要組成部分，在政務工作中有著極其重要的地位和作用。主要特點有三：

1．政務調研是政務工作的基本方法。沒有調查，就沒有發言權。是毛澤東同志對調查工作的至理名言。黨政機關干部無不有這樣的體會：不管你承擔什么職務，是從事黨務還是經濟工作，是辦事還是辦文，都離不開調查研究。調研作為工作的基本方法，是所有政務人員所必須掌握和運用的。只有用政務調研這種科學的方法武裝黨政干部，才能使廣大干部在馬克思列寧主義、毛澤東思想基本原理的指導下，理論聯系實際，探索馬列主義基本原理同中國社會主義建設新時期的實際相結合的道路，正確地處理、協調各種政務，提高政務工作的科學性和有效性。如果對事物不調查、不研究，只簡單地套用社會發展的一般規律，或者只憑一些個別的、片斷的、局部的材料，就急忙得出結論，必將貽誤我們的事業。

2．政務調研是政務工作不可分割的重要組成部分。一是政務調研參與政策的制定和實施的全過程。“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”《毛澤東選集》（一卷本第1193頁）。回顧我們所有政策措施的出臺，無論哪一項正確的政策的制定和出臺，無一例外都產生于周密的調查研究之后。而且正確執行政策的過程，也是調查研究的過程。政務調研參與制定政策、實施政策，可以分為直接參與和間接參與兩大類。直接參與：這種方式的重要標志之一，是政務調研的結果，直接體現為方針、政策、措施，用于指導實際工作；間接參與，就是調研部門及調研工作者自覺圍繞政務工作的中心任務開展調查研究，總結好的經驗，反映群眾的呼聲和愿望，揭示社會生活中的矛盾并提出切實可行的解決問題、矛盾的思路、方法，為決策者或決策層提供科學決策依據，從而使政務調研所具有的制定政策、實施政策的參與性得到體現。

3．政務調研貫穿于政務決策及其實施的始終。決策并不是現代社會的產物，而是有著悠久的歷史。在決策的整個體系中，政務決策是個大系統。所謂政務決策，是指黨政機關以及與此相聯系的決策者個人和決策參與人，對有關國家或一個地區社會整體利益、長遠利益以及黨政工作中的其他事項，作出決定。科學決策的方法至少應包含三個方面的內容：（1）實行科學決策程序；（2）運用科學決策技術；（3）用科學的思維方法做決定。簡單地講：

科學決策＝科學地預定目標+科學地判斷選擇

這里必須弄清兩個概念：決策工作和決策行動。決策工作是由指定目標到擬定可供選擇的方案；決策行動是一個選擇動作，即通常所說的“拍板”，它是領導者的任務。決策工作是以政務調研為基礎的。從一般意義上講，政務調研參與政務決策，體現在決策的以下環節或階段：一是參與確定目標。這實際上就是一個反復調研的過程。許多決策目標恰恰是由政務調研部門、政務調研工作者主動或受領導機關、領導者委托，從實地調查研究中提出的。二是參與擬定實現決策目標可供選擇的方案。三是參與決策的實施。所謂決策實施，就是實施正式決定下來的決策方案。實施決策，一般應擬定行動計劃。通行的法則是由點到面。先試點，取得經驗，再全面推開。試點階段尤其需要調查研究，總結經驗，及時、準確地把主客觀情況發生的變化，或者決策方案不盡符合實際，產生這樣那樣的貫徹執行結果與目標偏離的情況等等，反映到決策中心。四是參與調整、修正決策和追蹤決策。決策的付諸實施，往往比擬定、“拍板”更難。在實施決策中，要充分注意決策的反饋與追蹤。以便發現執行中的偏差，及時進行修正。

（三）政務調研的基本任務

政務調查研究機構是政務領導機關的“智囊團”、“參謀部”，政務調研以研究政務活動本身為對象，為政務活動服務。因此，政務調研的基本任務是由政務活動自身所決定的。概括地講：政務調研的任務，就是運用馬克思主義、毛澤東思想的立場、觀點和方法，遵循黨的實事求是的思想路線，根據政務活動本身的要求，開展經常性調查、臨時性調查、重大決策調查、綜合調查、專題調查等多種形式的調查與研究，尤其是抓住政務活動中重大而又緊迫的問題進行調查研究，揭示其本質，提供解決問題的途徑、政策和措施的思路，為提高政務決策的準確性、科學性，為促進經濟和社會各項事業的發展服務。具體講：

1．分辨紛繁復雜的政務現象，揭示其本質和規律。因為政務活動十分復雜、豐富。它既包括經濟基礎，又包括上層建筑。馬克思主義認為，經濟基礎與上層建筑存在著必然的、內在的聯系，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎。這種作用與反作用的關系，通過千姿百態的表象呈現在我們面前，使本來十分復雜的經濟基礎和上層建筑更加神秘。可見政務調研首要的任務就是要堅持以馬克思主義認識論為指導，堅持實事求是的思想路線，對紛繁復雜的政務現象進行全面、系統、深入地了解、考察、分析和研究，認清其本質和發展規律，為黨和國家制定方針政策提供科學依據。我們尋求政務活動本質和規律，必須對政務現象的各個側面進行周密的調查，了解各種客觀存在的政務現象，再透過政務活動的表象，去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里，深入研究各類政務活動的特殊性，以及普遍性和相互之間的關系，提出解決問題的方法和途徑。

2．為領導機關提供解決問題的思路、途徑、政策和措施的建議。我們考察、研究政務現象不是目的，只是手段。因此，在考察、研究政務現象的基礎上，必須提出關于解決問題的對策和建議。而且這種對策和建議的提出，要充分體現現實性、時效性和可行性等特點。一是要針對一個時期，本地區、本部門政務活動的中心、總體工作安排，分析形勢，揭示矛盾，解剖問題，提出深刻的、能統籌全局的、有預見性和可行性的對策，為領導機關制定相應的政策、措施和辦法提供實現依據。二是要圍繞經濟社會發展中帶有全局性、根本性、長期性的重大問題，開展戰略研究，提出戰略決策的建議。從影響全局的問題入手，探索本地區、本部門經濟和社會發展規律，明確戰略思想，確定戰略目標、戰略重點，選擇最佳措施，研究制定相應的政策措施。三是要圍繞經濟工作中緊迫的、關鍵的問題，提出具體的、近期的對策或思路建議，提高決策服務水平。具體工作應做到以下三點：

超前研究：主要是對當前不明顯，但不久就會暴露出來或可能出現的問題進行研究，為決策部門和決策者進行決策準備材料或意見。比如，經濟預測分析等。超前研究能夠防患于未然，使政務工作具有可預見性和主動性。

追蹤研究：政策措施的出臺，并不意味著事情的完結。一項新政策的出臺，在不同的地區、不同的部門，往往會引起不同的反應、不同的效果。政務調研的任務，就是要跟蹤政策的貫徹落實，及時發現研究執行中出現的新情況、新問題，并有針對性地提出修正、完善意見。

上下結合：這里有兩層含義：一是上級機關的調研人員必須與下級機關的調研人員密切配合，充分發揮上下兩個積極性和各自的優勢。二是上情與下情的結合。所謂上情，即上面的精神；所謂下情，即各地區、各單位、各部門的實際情況。政務調研人員既要根據黨和國家的方針、政策，又要結合當地實際情況研究制定辦法和提出實施方案。

3．開展經常性調研，扶植新生事物，揭露矛盾，批評錯誤。政務調研大量的日常的活動，是進行工作指導性調研。所謂工作指導調研，就是指為部門、地區、單位更好地貫徹落實各項方針、政策、措施，主動出擊，進行經常性調研。它要求政務調研人員不是被動地僅僅按照領導同志的意圖或批示，去進行的一次性的或專題式的調查研究，而是要主動開展經常性的調研，通過自己的主動行為，解剖“麻雀”，發現扶植新生事物，揭露矛盾，批評錯誤，以利于指導工作。做法有三：一是發現、總結人民群眾的創造和成功經驗，推而廣之。二是揭露矛盾，尋找解決矛盾、消除隱患、理順工作秩序的途徑。三是鞭撻各種錯誤行為，促進政務機關樹立良好的政風，以取信于民。

（四）政務調研的原則和態度

政務調研的原則。主要是指政務調研人員在調研活動中觀察問題、分析問題、解決問題的基本準則。具體反映調研人員的立場、觀點和思想方法：一是政治性。堅持馬列主義、毛澤東思想的立場、觀點和方法。二是準確性。事實必須準確，絕不能歪曲事實真相。比如，通過一個有代表性的典型事例，可以看到事物的縮影。但是典型事物只能在它的條件一致的范圍內才能有說服力、有代表性。三是客觀性。所謂客觀性，是指調查研究必須反映出客觀事物的本來面貌。四是全面性。堅持調查研究的全面性，就是力求使被反映的事物與這類事物的總體相一致。五是動態性。任何事物都有一個發生、發展、衰亡的過程。這就決定了調研人員應當堅持用歷史的、發展的眼光去看待問題、分析問題，而不能夠靜止地、片面地、僵化地看待問題。六是紀律性。即在政務調研的整個過程中，都必須在其法定的職權范圍內進行，不得侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，不得泄露黨和國家機密。

政務調研的態度。態度決定一切。這運用在政務調研方面仍然適用。一切調研活動都是為獲得真實的情況，認識客觀世界的內在規律和聯系，從而達到認識世界的目的。能否弄清事物真相、把握規律，與調查者的態度關系極大。毛澤東同志在《＜農村調查>的序和跋》中指出：“沒有滿腔的熱忱，沒有眼睛向下的決心，沒有求知的渴望，沒有放下臭架了、甘當小學生的精神，是一定不能做成，也一定做不好的。”（《毛澤東選集》一卷本第748頁）。

一是虛心向群眾學習，甘當小學生。實踐告訴我們，凡是平等待人，和群眾打成一片，誠懇地向群眾學習，傾聽群眾意見的人，群眾就向他講知心話、講真話，他就能得到真情，受到教益。毛澤東同志指出：“必須明白，群眾是真正的英雄，面我們自己往往是幼稚可笑的，不了解這一點就不能得到起碼的知識。”（《毛澤東選集》第一卷本第748頁）。　

二是老老實實，尋求真理。科學是老老實實的學問。政務調研工作必須要有老老實實、尋求真理的科學態度，不唯書、不唯上、只唯實。我們政務調研的對象是活生生的復雜的社會現象，如果沒有嚴肅、科學的態度，是根本搞不好調查研究的。《人民日報》1983年1月15日發表的《研究政策的十個要求》一文很值得一讀。該文指出，現在看得很清楚，凡是我們的建設事業順利發展的時期，就是由于政策對頭，領導正確的時期。決策怎樣才能對頭，領導怎樣才能正確？就是要加強政策研究，并要有一個科學的思維方法和工作方法。進行政策研究時，應注意十個要點：一是要有客觀的觀點，忌主觀；二是要有全面的觀點，忌片面；三是要有深入的觀點，忌表面；四是要有具體的觀點，忌抽象；五是要有靈活的觀點，忌一刀切；六是要有比較的觀點，忌自以為是；七是要有反復的觀點，忌過急；八是要有辯證的觀點，忌形而上學；九是要有發展的觀點，忌一成不變；十是要有群眾的觀點，忌個人決定至上。　

三是共同探討，虛心請教。隨著社會主義現代化建設的發展，新情況、新問題、新經驗、新生事物層出不窮，新科學、新知識、新技術不斷涌現，而每一個政務調研工作者的經歷、知識總是有限的。這就要我們不斷深入群眾、虛心學習，共同探討。只有這樣才能不斷提升我們的政務調研水平，增強敏銳感，抓住新線索，開拓新領域，早出新成果

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:29:00

三、調查研究的準備工作



調查研究的準備，即調查研究工作的預先安排和籌劃。主要包括選定調研題目，擬定調研計劃、調查提綱，組織調研力量，確定調查對象，組織調研人員學習，熟悉有關知識等。

（一）選題

明確調查的目的，選好調查題目。選題，決定著整個調查研究的成敗和調研成果的社會價值。調查題目選好了，調研工作就成功了一半。要正確選好題目，必須善于提出問題。偉大的科學家愛因斯坦曾說過：“提出一個有價值的問題，往往比解決這個問題更重要，解決問題也許僅是個數學上和質量上的技能而已，而提出新的可能性，從新的角度去看舊的問題，就需要有創造性想象力，而且標志著科學的真正進步。”自然科學如此，而社會科學也不例外。實踐證明，一個正確的選題固然不能保證調查一定會成功，但一個錯誤的選題不管調查方案設計得如何周密，調查進行得如何認真，都不可避免地導致徹底失敗。調研題目的選擇，決定著整個調研的方向和總水平。因為選題的不同，調查的內容、方法、對象和范圍就不相同，調查人員的選擇、調查隊伍的組織、調查工作的安排也有所同。

如何選題。首先我們必須弄清調查的課題及其類型。調查課題，按照調查目的來分，有理論性和應用性課題；按照調查的深度來分，有描述性、解釋性和預測性課題。所謂描述性課題，即指對社會的真實現象的真實情況進行具體描述性的課題，它主要回答“是什么”、“怎么樣”。如人口普查。解釋性課題，是揭示兩個或兩種以上社會現象之間的因果關系的課題，它主要回答“為什么”、“怎么辦”的問題。如青少年犯罪問題的調查，不僅要說明犯罪的具體情況，而且要進一步研究犯罪與家庭狀況、學校教育、社會環境之間的因果聯系，從中尋找出解決青少年犯罪問題的途徑和辦法等；預測性課題，是指在說明社會現象的現狀及其因果關系的基礎上，進一步推測社會現象的發展趨勢或狀況的課題，它主要是回答“將怎樣”、“應怎樣”。這三類課題一類比一類更深入，一類比一類更難。描述性課題是最低層次的，但也是最基本的調研課題，它是后兩類的基礎。解釋性調研課題，是較高層次的也是使用得最廣泛的調研課題，它是進行社會預測的前提；預測性課題是最高層次的調研課題，它對實際工作和理論研究都具有重要的指導意義。

選題的基本原則。從廣義上講，調研工作服務于認識世界，其內容無所不包。但作為政務調研，則主要是立足于為領導決策和指導工作服務，根據政務工作的需要，有目的、有針對性地開展調查研究，政治性、政策性、綜合性的題目更多一些。此類調研課題一般應根據它的特點，重點圍繞黨委工作中心想大局，謀大事、獻大計，本著善謀全局性、戰略性之事，常謀群眾的熱點難點之事，多謀推動經濟社會持續健康協調發展之事的總體要求來選定調研題目。同時，注重選擇調研題目的時效性。選題的基本原則：一是注重掌握黨的方針、政策和國家法律法規的貫徹執行情況。二是注重掌握“面上”和“點上”的基本情況。一方面是要從領導經常關心的問題中選題，另一方面是要從基層反映強烈的問題或成功的經驗和做法中選題。三是結合各個時期的中心工作，爭取領導直接出題或根據領導意圖選題。參在點子上，謀在關鍵處。四是依據重要會議精神的貫徹情況。開會是發揚民主、集中群眾智慧的一種形式，也是領導決策和部署工作的一種重要方式。應有計劃地選擇一些題目，進行綜合性的調查或專題調查。

（二）擬定調研計劃和提綱

擬定一個比較周密的計劃和比較詳細的調查提綱，把調查的目的、內容、對象、方法和步驟等列出來，這樣不僅能夠避免忙亂，使調查工作有條不紊地進行，而且還可以使調查工作具有約束力，督促調研人員克服困難，按期完成任務。調研計劃一般應包括：

調查的目的和要求

調查的內容和項目

調查的范圍和對象

調查的方式和方法

調查的步驟和進程

調查的組織領導和注意事項

其他。

注意事項：一是擬定計劃應對整個調查工作有較強的指導性。二是要把搜集材料作為重點，力求把與搜集材料有密切聯系的項目定得具體、細致一些。三是要安排好調查工作各個階段的時間。下面以調查“一個地區能源出路問題”的題目為例，談談如何擬定提綱：

第一步，首先選擇本地區的主要能源，如水電問題，就研究水電的現狀和如何發展等，撰寫調查提綱，其主要內容應包括：

（1）本地區現有水電生產能力能能否滿足本地區國民經濟發展的需要；（2）本地區水能儲量如何；（3）按照已探明的水能資源和現有發電能力，能夠支撐多少工業企業；（4）建設新的電站，有無理想的水能資源；（5）目前新開發自身的水能資源，能否趕上工業發展的需要；（6）依靠外地電源有無困難、比價如何。（7）其他。

第二步，參照水電調查提綱，結合本地區的能源分類，擬定其他能源的調查提綱。如天然氣、煤、石油、沼氣的調查提綱。

第三步，將這若干能源類別的調查提綱匯集綜合，就可以基本形成一個完整的“一個地區能源出路問題”的調查提綱。

注意事項：一是要按照事物內在的聯系進行邏輯排列，避免雜亂無章。二是凡是調查項目能制成表格的，可以事先制成表格，便于統計調查。三是調查提綱要在實踐中接受檢驗，修改完善。工作中應注重兩個方面：首先是初步探索調研的基本任務。即不是直接回答調查課題所要解決的問題，而是為正確解決調查課題探尋可供選擇的方向和道路，為設計完善調查方案提供思路。其次是初步探索調研的主要方法。一般是通過查閱文獻材料，了解前人和他人的調查研究成果。通過調研工作基本任務和主要方法的探索，為準確把握調查方向和道路的做到胸中有數。

（三）確定調查范圍和對象

一是選擇的調查對象要有代表性。這一點非常重要。在現實生活中，有些先進單位被宣傳得很神秘，但內行人去一看，就議論紛紛，說是學不了，很難推廣。這是什么原因呢？重要的就是它的條件特殊，沒有代表性，別人無法學。為了恰當地選好調查對象，在調查實施前，應對準備選擇的調查對象做到一定的了解、分析，力求把基本情況、基本條件弄清楚，估量其“代表性”。調查對象有充分的代表性，我們就能從那里較順利地得到許多材料，這就可以盡快地幫助我們解決所要解決的問題。

二是要根據調研題目選擇調查對象。如果調查農村政策的貫徹落實情況，就要選擇不同的方面，以農業、財政、商業、金融等部門和一些鄉、村、社、農戶和農業企業作為調查對象。如果調查人們對商品的要求，選擇調查對象就要考慮到城市與農村、男人與女人、青年與老年等不同層次的需求。

三是要特別注意選擇好被調查者。這里講的被調查者，主要是指在調查中直接或間接提供材料、介紹情況的人員。作為調研人員，應當對被調查者的情況有所了解，如被調查者的身份、工作、政治態度，乃至性格特征、人際關系等，這有助于啟發被調查人發表意見，講出真情。特別是要注意盡可能地選出對調查內容比較熟悉，能夠當眾講話、善于講話的人員。

（四）組織調研力量

把調研人員組織起來，是調研前的重要準備工作。黨政機關的調查研究，有些是一個部門獨立進行，有些是幾個部門聯合承擔，還有些大型調查，需要各個層次的調研力量參與。無論什么調查，都有一個組織隊伍，選人與用人的問題。一般地說，組織隊伍有這樣幾方面的內容。

（1）確定調研的組織形式。可以組織調查團、調查隊、調查組集中進行，也可由個人獨立作戰。如果是集體進行，調研人員的力量要搭配得當，整個隊伍應該是精明強干、遵守紀律、富有效率。

（2）明確內部分工。對參與調研的同志按工作需要和本人特長合理分工，使調查研究的各項工作和各個環節都有人負責。同時要特別講清調查研究工作注意事項。

（3）注重調研人員的選擇。一是要有正確的政治立場；二是要有兩眼向下的興趣和決心；三是要有客觀、公正的態度；四是要有一定的文化科學知識和技能；五是要有一定社會經驗和實際工作能力；六是要有健康的體魄和吃苦耐勞精神。總之，一個調研人員，必須在德、智、體三方面具備一定的基本條件，否則就很難適應調查工作的客觀需要。

（五）學習有關知識

確定調查對象、調查目的與調查內容后，應圍繞這些內容進行認真學習準備。主要工作是：學習黨和國家的有關方針、政策、法律、法規，與調查課題相關的理論知識和科學的調查方法，了解調查對象的歷史與現實等有關情況。通過學習了解，盡量把理論、政策和調查對象的相關情況弄清楚。這個階段，應特別注重查閱、收集、摘記和積累與調查課題相關的資料。專業調研人員都十分注重系統收集資料，每一次調查研究不論成功與否都是一次資料的積累過程。“磨刀不誤砍柴工”，只有這樣才能提高調研工作的效率和水平。

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:32:49

四、調查研究的方式方法



（一）主要方式

按照一般調查分類，目前普遍運用的調查方式有：普查、典型調查、抽樣調查、個案調查。普查。即指無一偏漏的整體調查或全面調查。如全國經濟普查等；典型調查。選擇有代表性的點進行調查。解剖麻雀的作法；抽樣調查。首先確定調查總體，按照主要指標對總體進行排隊，然后隨機抽樣，隨機起點，等距抽樣調查；個案調查。與典型調查差不多。所不同的是典型調查的目的在于推知全體，而個案調查只想解釋個體的行為。現在，我們使用較多的主要是典型調查和抽樣調查。具體方式有：

觀察法。觀察是政務調研常用的、最基本的調查形式之一，它是指人們帶有明確的目的，用自己的眼睛和輔助工具去直接地了解事物的一種行為。即調查人把自己置于被調查的人群之中，作為他們中的一員去觀察他們。比如費孝通著名的《江村調查》。他在通過觀察調查中，發現當地農民舍近求遠的交易方式，得出了社會學上著名的定理：商業是不能在血緣關系內發展的。農民在村社是熟人社會、受血緣關系支配，城市是陌生人的社會，只有在這種社會中，才需要也才有可能有當面算清的交易，也需要和必須建立契約型　關系。

問卷法。較廣泛地采用，一般分兩種：態度問卷調查(非量化的)主要在于了解被調查人對某事物的態度和認知程度。量表問卷調查：作數據統計分析的調查，其關鍵是把握指標的選擇，要根據調查的目的選擇最有代表性的指標，少而精；指標的使用和解釋口徑要標準、統一。

座談會法。毛澤東同志的興國調查、湖南農民運動考察報告等，就是典型的召開座談會的調查方法。這種方法比單獨找人談省事，信息量大，而且圍繞著某個話題，使調查人與被調查人之間有一種互動互補性。但在調查問題時，也有一種互相制約的問題。主持人應依情況而定，參加座談會的人員和數量要有一定考究，參加人數不宜太多，多了反而影響效果。一般幾人十幾人，少則不少于三人。

訪談法。這是最早運用的一種面對面的調查方法。其伸縮性較大。訪談有多種形式。如到農戶，一般先拉家常，然后再進入主題等方法。同時，在選擇對象上也要有一定的考究。

試驗法。本是自然科學通常使用的方法，在社會科學中也被大量采用。如近些年，進行的大量的經濟體制改革試點等，有很強的目的性，很強的操作性，是一個加速思想和實踐相互交融反饋的過程，是一個催生新思想的“乳化器”，有其他調研形式不可替代的作用。

統計法。統計法調研，是為研究社會現象數量方面而有計劃地、系統地、科學地搜集材料的工作過程。其最大的優點，就是能夠比較系統地搜集定量分析所需要的數量材料。根據調研范圍的不同、時間是否連續和組織方式的區別，可以分為全面或非全面、經常性或一次性通過統計報表或專門報表調查。主要分普查、重點調查、典型調查、抽樣調查四種。

（二）主要方法

調查研究是政務調研人員的傳家寶、方法論和基本功。調研方法，主要是指調研人員在調查階段與調查對象直接見面，或到實地觀察，搜集材料的過程。這個階段的做法，原則上是按照調查計劃和調查提綱，結合實際情況進行的。

一是要深入實際，深入群眾。調查研究的根本目的在于解決問題。解決問題的辦法和良策大量蘊藏于人民群眾之中，政務調研必須走出機關，深入群眾，問計于民。特別是涉及一些宏觀性、戰略性、前瞻性的重大決策問題，人民群眾生產生活中亟待解決的熱點難點問題，都應直接深入實際、深入群眾，力求看最初的材料，掌握第一手資料。

二是要傾聽取各方意見。深入基層、深入實際調研，不僅要善于觀察問題、提出問題，也要善于聽取各方面的意見。聽取反對意見，有利于促進調查的深入；聽取不同意見，有利于把問題搞清楚。

三是調查要系統全面。調研要認真細致，盡可能多地選擇有代表性的調查對象。同時，在調查中通過掌握基本情況后，要特別注重圍繞調研對象進行思考，或通過請教他人、翻閱材料弄懂那些不甚明了的問題，或反復推敲核實，區分真假確保調查情況的真實、準確和完整。

四是提出調研假設。假設是設計調查方案的指南。調研假設，是對未知的調查對象所作的尚未經過實踐檢驗的假定性設想或說明。如研究小城鎮的興衰，假設把人口增減確定為衡量城鎮興衰的主要標志，那么在設計調查方案時就會設計一些有關人口的調查指標。假設是搜集調查材料的向導，是探索客觀真理的橋梁。隨著調查的不斷深入，原有假設將被不斷地修改、補充和完善，人們的探索認識也就越來越接近實際，起到最后發現真理或進一步發展真理的作用。

五是進行初步加工。這里主要是指對已占有的第一手材料進行初步歸納整理，為綜合分析、判斷奠定必要的基礎，以通過這些工作，發現有偏差、有遺漏、不系統、不清楚的地方，達到及時進行局部的校正或更深層次的補充調查、占有全部資料的目的。只有這樣，才能使我們的調查貼近實際，做到第一手材料的占有充分、必要、新穎、真實。

（三）正確處理調查中的各種情況

比如，針對調查中發現調查對象與實際情況不符的問題，要切實弄清情況，或改變題目，或改變對象，或停止調查；調查遇到阻力，要注意密切同被調查單位和有關人員聯系，弄清產生阻力的原因，改進工作作風和調查方法，以消除或減少阻力；調查中遇到被調查對象或群眾提出一些迫切需要解決的問題，并且又與此次調查無關的，應當給予關心，協助反映或請示領導幫助解決，不可擅自表態。

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:33:54

五、調研材料的整理和選擇



（一）調研材料的整理

整理材料，就是根據調查研究的目的，運用科學的方法，對調查所獲的材料進行審查、檢驗、分類、匯總等加工，使之系統化和條理化，并以集中、簡明的方式反映調查對象總體情況的工作過程。整理材料，消化材料，去偽存真的過程，就是對假設進行驗證的過程。其關鍵是要形成準確的判斷和觀點。調查后，最忌諱的是拉拉雜雜地羅列一大堆材料，不得要領。調查材料的整理應力求真實性、準確性、完整性、統一性、簡明性和新穎性。

真實性。整理所得的材料，必須是確實發生過的客觀事實，而不是弄虛作假、主觀杜撰的情況。如果整理出來的材料不真實，那比沒有調查材料還危險。因為沒有調查材料，頂多作不出結論，而材料不真實，就會作出錯誤的結論。真實性是整理材料的最根本的要求。

準確性。整理后的材料，事實要準確。如果整理出來的事實材料含糊不清，模棱兩可，數據材料籠籠統統，互相矛盾，那么，就不可能作出科學結論。當然，對數據材料的準確性要求應從實際出發，以能說明問題為原則，而不是越精確越好。例如，了解人平收入水平，以元為單位就行了。否則，要求過高，不僅會增加許多工作量，而且可能會更不準確。

完整性。整理反映某一社會現象的材料，應盡可能全面、完整，以便真實地反映調查對象的全貌。如果材料殘缺不全，就有可能犯以偏概全的錯誤，甚至失去研究的價值。

統一性。整理出來的材料，對于各個調查指標要有統一的口徑；對調查指標的各項數值，其計算方法、計量單位也要統一。如果調查指標的口徑不統一、計算公式或計量單位不統一，那么，調查材料就會失去統計價值，就無法進行比較研究。

簡明性。整理所得的材料要盡可能簡單、明確，并使其系統化、條理化，以集中的方式反映調查對象總體的情況。如果整理后的材料仍然臃腫、龐雜，使人難以形成完整的概念，那么，就會給以后的研究工作增加許多困難。

新穎性。在整理材料時，要盡可能從新的角度來審視材料、組合材料，盡量避免按照陳舊的思路考慮問題，切不可簡單重復別人的老路。只有解放思想，實事求是，從調查材料的新組合中發現新情況、新問題，才能為創新性研究打下良好基礎。

（二）材料的鑒別和選擇

材料的鑒別。所謂材料的鑒別，就是對調查獲得的材料進行認真分析研究，認清材料的性質，判斷材料的真偽，估價材料的意義，掂量材料的作用。此項工作是選擇材料的基礎。沒有正確的鑒別，就沒有正確的選擇。鑒別材料的要求，貴在一個“精”字，對材料的真假好壞、意義大小、價值高低等要作出比較準確的判斷，決不能把精華當糟粕，把糟粕當精華，使材料的本來價值被埋沒，其鑒別方法一般有以下幾種：一是復查法。即對調查所獲有疑慮的材料再次進行直接的實際調查，以檢查材料的真實性。主要是針對一些關鍵性的數據材料。二是分析法。即對調查所獲材料的事實與問題進行邏輯分析、數理分析，審核其是否符合情理，是否夸大其詞，是否自相矛盾，是籠統含糊，是否有其他疑點或破綻。三是對比法。即依據所掌握的同類型材料與調查所獲材料進行對照，重點是典型性材料或揭露問題和矛盾的一類材料。

材料的選擇。所謂選材，即圍繞調查研究的主題，對調查所獲材料進行篩選，具體講要把握四點：一是圍繞主題選擇材料。就是要根據表現主題的需要決定材料的取舍。與主題密切相關并能有力地說明、烘托、突出主題的材料留之，反之都應毫不猶豫地舍棄；二是選擇典型的材料。調查報告都是通過個別事物來反映一般規律，通過個性來反映共性的。只有選擇典型的材料，才能有力地說明問題，表現主題；三是選擇真實、準確的材料。自古以來，做學問都講求材料的真實和準確。作為政務調研成果，它更偏重于讓事實說話。只有真實、準確地反映事物本質和主流的事實，“證據確鑿”的材料，才能有力地說明問題、闡明觀點，使文章內容立于無可爭辯的牢固基礎之上。四是選擇生動、新穎的材料。生動、新穎的材料最能體現時代的氣息，能吸引人打動人。一般政務調研成果的選材，要注意避免那些遠離社會現實和被別人用過的陳舊材料。當前，我們的國家，我們的人民，正在進行中華民族偉大復興的入深實踐，新事物、新問題、新經驗、新舉措層出不窮。只要真正深入生活，善于捕捉、總結提煉，勇于理論上的新概括，就可以把握時代的脈搏，不斷創新，切忌去“吃別人嚼過的饃”。當然，如果非用別人已經使用過的材料不可，則一定要改換使用的角度，或巧妙地與現實結合，賦舊材料以新意，使讀者讀起來仍然感到新鮮，有吸引力。

歸納整理技巧。可將所獲取的材料擺放在較大的桌面上，按照分類填寫的卡片，以小、中、大的順序填寫注明標簽，分門別類輸入電腦；提煉標題時，則從大、中、小的順序形成文章框架。同時，注意每天調查完后，及時整理當天記錄，填寫小卡片，運用審查、整理后的文字材料和統計分析后的數據進行思維加工，提煉觀點。

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:35:16

六、調查報告的分類和特點



（一）調查報告的分類

調查報告的分類有多少？說法不一，角度不同，分法各異。從內容上劃分，主要有以下兩種：

一是綜合性調查報告。主要是指內容涉及眾多方面的報告。一般涉及政治、經濟、文化、社會等，調查規模較大、帶有普遍性、供高層決策和學術研究之用的調查研究報告，其特點是容量大、篇幅長。比如開展全國性的人口普查報告、農業普查報告、經濟普查報告等。

二是專題性調查報告。一般是指那些調查研究規模小的、供學術研究和政務領導機關參考的調查研究報告，主要是一些專題性或典型的調查研究報告。（1）事件型的，反映重大事件（如“湖南農民運動考察報告”）、揭露問題、反映新生事物等。（2）總結經驗型的，不同于一般的經驗總結，通常是從典型經驗中尋找出帶規律性的東西，對面上工作具有普遍的指導意義。（3）對策研究型的，從分析問題入手，以提出解決問題的對策為主要任務。如近些年出現的“工作研究”等。

此外，還可以從實際功用角度劃分，即將調查研究報告分為基本情況的調查報告、典型經驗的調查報告和核實問題的調查報告三大類。其中，第一類屬綜合性調查報告，第二、三類屬專題調查報告。

（二）調查報告的特點

從文體學和寫作學的角度看，調查研究報告都是一種說明文體，主要是用來說明調查研究的情況和結果的。形成調查報告是全部調研活動過程中最重要的環節，也是整個調研活動成果的具體體現。它用調查研究獲得的大量事實，區別不同情況的調研材料說明現狀、提出問題、揭示事物發展的規律，向人們提供經驗教訓和建議措施，為領導提供決策依據，為有關部門提供有參考價值的信息材料。其特點概括起來主要體現在“五性”：

求實性。指要有求實的精神、求實的態度，靠事實說話，這是調查研究報告的最大的和首要的特點。如果我們承認調查研究是一門科學，那么，我們就不能不樹立嚴謹的科學態度，在調查研究之后撰寫調查研究報告的過程中必須尊重客觀實際，決不說假話、大話和空話。

典型性。主要是指調查和撰寫調查研究報告過程中所采用的事實材料有一定的代表性，所揭示、反映的問題帶有普遍性，有助于探索社會現象的內在聯系。這種典型性特點在總結典型經驗，反映典型事件的調查報告中表現得尤為突出。

針對性。是指在寫調查研究報告時，要從我國的國情與改革開放的實際出發，有選擇有目的地開展調查研究工作，寫出有見地的、高質量的調查研究報告，及時回答和解決人們普遍關心的重大社會問題，為決策部門提供事實依據。如毛澤東同志的《湖南農民運動考察報告》，針對當時社會上流傳著的所謂農民運動“糟得很”，而提出“好得很”的觀點，并對謬論進行了駁斥，對當時的農民運動起到了及時而有力的推動作用。

系統性。是指由調查材料所得出的結論，必須是無可辯駁的，具有極強的說服力。這個結論往往也是調查研究后的主題，貫穿于調查研究的始終。只有完整地反映事物發展全的過程，把調查對象的前因后果完整地、具體地揭示出來，使人們了解調查結論的來龍去脈，了解得出結論的根據，才能令讀者對調查的結論心悅誠服。

科學性。是指調查研究報告要有較高的學術價值，在調查和撰寫過程中要有正確的科學態度，絕不能人云亦云，虎虎從事。科學性，也就是人們常說的治學要嚴謹、嚴肅、嚴密，這“三嚴”應該成為調查研究報告的一大特點。可以說，今后隨著社會學、經濟學、文化人類學等學科的發展和現代數理統計方法、系統論、控制論、信息論等科學方法的運用，調查研究報告的科學性將愈來愈強。總的來講，除了以上“五性”外，還有時效性、可信性和有效性，這也是在調查和撰寫調查報告中值得注意的。

（三）調研學與相關學科的區別

1．與秘書學、采訪學。

一是調研人員與秘書人員由于承擔任務和分工的不同，存在一定的相同之處和不同的地方：共同點，服務決策、影響決策、參與決策。不同點，調研人員更多的是著眼于戰略性、總攬全局，宏觀把握，微觀入手，在綜合性、系統性調查研究上下功夫；秘書人員更多的是側重于參與政務、管理事務、服務決策的角度去做調研工作。

二是調研學與采訪學，雖然工作模式相似，但也有明顯區別：共同點，都要求“新、準、快、深”，而且新聞工作與黨政機關工作的這種要求更多地體現在信息工作上。不同點，采訪學側重于“是什么”，重于“事后”，成果運用主要是為消息、通訊服務；調研學側重于“為什么”、“怎么辦”，不僅重于“事后”也重于“事前”的超前性研究，成果主要是為調查報告、工作研究和領導決策服務。

2．調查報告與相關文體的區別。

一是與通訊和報告文學類文體的區別：共同點，它們都要求真實性，不能虛構，不能合理想象；而且在結構上，一般都有導語、主體、結尾幾個部分；不同點，通訊、報告文學，可以運用多種表現手法，要求語言生動形象，再現客觀情景，從而感染、教育讀者。事件不一定完整，多從一個或幾個側面反映對象；調查報告,主要是運用敘述說明手法，有時兼用議論，一般不做描寫與抒情。容量較大，更完整、更系統地介紹、講述事物發展過程，通過對確鑿材料的介紹、分析，直接向讀者提供具體的結論或經驗與辦法。

二是與消息類文章區別：共同點，主要運用敘述手法，都要報道事件發生的時間、地點、背景、過程、結果、意義；不同點，調查報告一般在敘述的基礎上要適當議論，對事件進行剖析，從中得出結論或規律性的東西。與消息類文章比，它往往要從更寬的面上交代背景材料，內容同樣比消息更系統、更完整。

三是與工作總結的區別：人稱不同，工作總結使用的是第一人稱，調查報告使用的是第三人稱；取材范圍不同，工作總結是寫本單位的，調查報告不受范圍限制；內容著重點不同，工作總結側重于本單位的成敗得失、心得體會，調查報告比較全面完整地陳述事物的背景、結果，一般是站在全局的角度；應用范圍不同，工作總結多為自己保存和報上級備案、參考，調查報告一般要公諸于世，產生社會影響。

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:36:43

構建和諧新農村的偉大實踐

----對重慶市江津區村民自治的調查

刁孝堂



和諧社會，是人類不斷演繹的發展理念。我國古代，把它作為一種理想的大同社會予以追求。進入21世紀，在全面建設小康社會的宏大進程中，黨的十六屆四中全會明確把構建社會主義和諧社會寫入了《決定》。村民自治作為我國解決基層直接民主的一項基本政策，歷來受到黨中央和社會各界高度關注的問題，近些年隨著《中華人民共國村民委員會組織法》的正式頒布實施，中央和地方連續出臺了一系列旨在加強村民自治的政策法規。現在這些工作究竟開展得如何，存在什么問題，如何解決？日前，我們對江津區進行了深入調研，本文擬通過調查中的一些實證分析，談談如何搞好村民自治，構建和諧農村的認識和思考。

長期不懈的努力

江津，過去是一個典型的農業大縣，于1992年撤縣設市、2006年撤市設區，地處三峽庫區尾端，襟長江而緊鄰重慶主城西部，幅員3200平方公里，現轄27個鎮（街），340個村85個社區居委會，人口146萬，其中農業人口109萬。2004年，地方生產總值達到129.74億元，農民人均純收入3234元，綜合經濟實力名列第二屆全國西部百強縣（市）第3位。

認真考察村民自治，江津區的歷史應發端于1991年3月。當時在開展農村社會主義思想教育中，縣委決定將村民自治的試點與江津縣農村社會主義思想教育的試點一并安排在吳灘鎮開展。經過14年的不斷探索和反復實踐，江津村民自治工作始終保持了常抓不懈和逐漸規范提高的態勢。首先，1991年在吳灘試點取得成功經驗的基礎上，全縣便普遍推行了村民代表會議制度。爾后，自1998年《中華人民共國村民委員會組織法》正式頒布實施以來，全市始終堅持每兩年集中在基層民主管理和村務公開工作搞得好的村召開一次現場會，讓大家比成績，找差距，添措施。2002年12月，重慶市村務公開和民主管理工作現場會在江津李市鎮召開，江津區村務公開和民主管理工作受到重慶市的充分肯定。2003年，被重慶市政府命名為“重慶市村民自治示范市”，成為重慶各區縣市中4個獲此殊榮的縣市之一。

村民自治和村務公開、民主管理，給我們相對比較封閉的農村帶來了新的民主氣息。以“三自”(自我管理、自我教育、自我服務)、“四民主”(民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度、民主監督制度)和“六權”(選舉權、知情權、決策權、參與權、監督權、受益權)為核心內容的村民自治逐步成為基層民主的一項基本制度，廣大農民群眾的民主意識和自治觀念增強，村民和干部的關系得到改善，呈現出“三多三少”特點：一是村民中，對兩委會班子信任的多了，相互猜疑的少了；理解支持村里工作的多了，講條件發難的少了；積極參與出主意的多了，看熱鬧拖后腿的少了。二是在村干部中，班子團結積極工作的多了，推諉扯皮辦事拖拉的少了；遇事同群眾商量的多了，搞一言堂個人說了算的少了；主動為老百姓辦事的多了，說空話不務實的少了。主要有以下幾個亮點：

——村民的民主意識明顯提高。在去年底和今年年初完成的江津區農村第六屆換屆選舉中，全部實現直選，廣大農民群眾的民主意識和法制觀念明顯增強。江津區第六屆村(居)換屆選舉，于2004年9月啟動至2005年1月20日結束。全市340個村民委員會，一次選舉成功達到333個村，直接投票384100人、委托投票22883人，選出村委會成員1102人，其中村委會主任340人(連任的占47.94%)、副主任68人，委員694人。村委會班子的文化結構和年齡結構均比上一屆大有改善，高中以上文化的占54.62%，50歲以下的達到75.5%。村民參選率和選舉質量明顯高于上一屆，村民投票選舉的認真勁與人大代表相比有過而無不及。

——村務公開出現“五新”。村務公開是村民自治的重要形式。“五新”：一是內容有新增加。各村在原主要公開財務收支、計劃生育和土地征用等問題的基礎上，按黨務、財務、事務分類還新增了公開內容13項。二是形式有新方式。在規范公開欄規格、標準的同時，采取會議、閉路電視、有線廣播、發放資料或傳單、及入戶公開等多種形式公開村務。三是程序有新規范。變過去由村委會決定公開內容為村委會根據本村的實際情況，依照法律規定和群眾的需要來完善公開的具體規范。四是公開時間有新要求。在原有基礎上，做到一般事務季度公開，財務收支每月公開，重大事項及時公開，群眾點題隨時公開和解答。五是監督有新舉措。各村進一步明確了村務公開監督小組和民主理財小組的職能職責，建立健全財務收支審批程序和村民代表評議村干部機制，開通村務公開監督舉報電話，設立意見箱，切實加強了對村干部的民主監督。

——民主管理初步實現規范化、制度化和具體化。民主管理是村民自治的核心內容。在實踐中探索、創造中總結，把點滴的經驗上升為規范性政策，把村級民主管理納入制度化、規范化軌道，是江津村民自治的主要特點。據統計，江津區委、市政府近5年來針對村民自治和民主管理問題制定的規范性文件達到15個。最近，市民政局已匯集整理形成了江津區村級組織建設、村務公開、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督和合作經濟、計劃生育、綜合治理、目標考核等一整套規章制度，共有五大部分327頁，村民自治的各種規章制度更加具體和富有可操作性。

——“八步法”和“五群”活動，構成江津區村務工作的一套基本方法。“八步法”要求，凡涉及村級管理大事或與村民切身利益密切相關的事項，都要嚴格按照從收集整理村民或組織提議、討論公示方案到組織實施、公布結果、吸收反映等“八步工作”流程，形成村務公開的一種基本形式。“五群”活動，則根據“八步法”的基本形式，賦予了創新村務工作的基本內容。具體方式是，進群眾門—深入實際，掌握實情；知群眾情—傾聽心聲，理清思路；解群眾難—體察民情，為民解憂；暖百姓心—付出真情，贏得民心；幫百姓富—以民為本，增收致富。

——“兩測評一掛鉤”，成為民主考量村級班子和村干部的“試金石”。鎮街和農民群眾對村兩委會班子和干部進行測評，并將測評結果與干部報酬掛鉤，是江津區近年來的一大創新。基本方法是：堅持客觀公正、注重實績、民主公開、群眾公認的原則，采取年度、屆末測評打分。鎮街與村民分別對村級班子和干部的測評各占50%，兩項合計為的測評得分。村民測評，由民主測評小組負責，民主測評小組由駐村干部和村務公開監督小組成員組成，由村民代表、黨員代表和村組干部參加；鎮街測評，由鎮街黨委（黨工委）組織召開全體機關干部會，進行考核測評。測評方法一律實行無記名投票，現場匯總并公布結果。村級班子和村干部的獎懲、報酬嚴格按照測評結果兌現。

——道德評議，成為規范村民行為新舉措。村民道德評議是在新形勢下農村思想政治工作的又一創新，主要方法是發動農民互相監督、自我教育、自我管理、自我提高。評議內容，主要涉及農民道德規范的言和行、人和事；評議方式，主要是由評議小組通過對評議對象的批評、教育、感化、轉化，糾正其不良思想和不道德行為。評議要求，注重根據不同的人和事采取不同的措施，對群眾反映的熱點、難點問題通過會議集中評議；對個別存在的問題，由評議小組以談心拉家常的形式上門評議；對突發事件就地現場評議；對老大難問題實行跟蹤評議。村組干部普遍反映，此方法“管用”，又能避免過去簡單粗暴的教育方式，群眾容易接受。受到了中央文明辦和重慶市有關部門的高度評價。

——“兩線”運行，民主與經濟共同發展。各地堅持一手抓村民自治、一手抓經濟發展“兩線”共同運行，以村民自治來促進農村經濟發展，以經濟發展、農民得實惠來調動農民群眾參與民主管理的積極性。村民的民主法制觀念明顯增強，“六權”意識明顯提高。在經濟發展方面主要做到了“三制一轉”：即以“業主制”帶動農民。目前全市已引進和培育農業企業（大戶）792家，其中村干部帶頭領辦農業企業120家，有效流轉土地22萬畝，初步形成了業主+基地+農戶的產業化經營模式。以“合作制”組織農民。全市有53.5%的行政村建立了“兩社”，農村新型合作經濟組織達到141個，入社農戶3.31萬戶，服務和帶動13.1萬農民。經入社社員民主選舉，“兩社”理事會主任、監事會主任95%以上由村干部擔任。支坪街道辦事處花鋪村蔬菜專業合作社，組織菜農按無公害蔬菜技術標準化生產，發展塑鋼大棚3300個，種植無公害蔬菜5500畝。2004年，專業合作社代銷鮮菜1.8萬噸，實現收入1800多萬元。今年1月，村黨委會書記、專業合作社主任吳善芝出席了中華全國供銷合作總社第4次社員代表大會。以“協會制”聯結農民。全市已發展農村專業協會43個。由重慶四面山花椒公司發起，聯合78家種植業主、大戶，組建江津區花椒產業協會，有力地推動了江津花椒的產業化經營。2004年，全市投產花椒達到24萬畝，產鮮花椒7.5萬噸，收入4.8億元。以勞務組織轉移農民。截至2004年底，江津通過向農業內部就地轉為農業工人和向外地輸出農村勞動力35.50萬人，勞務收入16.23億元，農民工資性收入已占到人均年收入的41.20%。

當前面臨的形勢和問題

近年，隨著中央一系列有關解決“三農”問題和構建社會主義和諧社會政策的出臺，尤其是隨著去年以來包括農稅免征在內的各種惠農措施的紛紛實施，廣大農民群眾民主政治意識不斷增強，以村務公開和民主管理為主要內容的村民自治已構成了當前農村基層民主政治建設的重頭戲。可以說當前農村基層民主政治建設的形勢就是：中央促，農民推。村民自治，在需要中應運而生，在探索中發展，在前進中完善，在實踐、認識、再實踐、再認識的反復過程中，已經開辟了一條在黨的領導下建設有中國特色農村社會主義民主政治的成功之路。當前的主要問題是：

1．村委會選舉中的問題。村委會選舉是在實踐中展開得最充分的民主形式，因此，暴露的問題也相對較多，主要有：一是選民資格問題。在選舉工作中，涉及人在本村戶口長期在外，戶口在本村人長期在外的選民資格認定，存在兩種意見。一種是允許那些長期在本村工作的人員參加村委會選舉，理由是村民自治本身具有地域自治的含義，既然這些人長期生活、工作在本村，履行村民的義務，那就應當允許他們參與村里的自治事務。如果不允許這些人的參加，現在我國有近億的農村流動人口的民主權利就會喪失。另一種意見則認為：村委會組織法對 “本村”表述，主要是指本村的村民自治。因為村民自治主要是以集體經濟為背景的，村民自治權利不同于公民權利，村民自治權利與一定的集體經濟利益緊密聯系，而集體經濟利益是有邊界的，不是任何人都可以分享的。二是候選人資格，也存兩種意見：一種是要定資格。理由是現在村委會干部就那么幾個，管理范圍少則1300多人、多則近6600多人，選舉時應是有一個優中選優的標準。另一種意見認為，不應定資格。理由是村委會組織法已對村民的選舉權和被選舉權已作了明確規定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出生、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。”村委會組織法的這一規定是源于憲法的。同時認為如果給村委會成員候選人定資格，就會帶來更為復雜的問題。為此，在實際工作中也導致有的鎮(街)涉嫌干涉村民自治事務。

2．村代表人數的確定及授權問題。調查中發現，部分村村民代表人數的確定沒按照村民委員會組織法關于“村民代表由每五戶至十五戶推選一人”的規定，村民代表人數普遍偏少，有的竟然是30多戶才有一位村民代表。同時，在運作過程中，有的村民會議向村民代表會議授權過多，一些本屬于村民會議的職權也授予了村民代表會議，從而使村民會議徒有其名，背離了村委會組織法的立法宗旨。在實踐中合理設計二者的職權，并使它們都能有效運轉，這是關系經常性民主建設的大問題。

3．村民自治權利的保障問題。一是法律規定的程序太原則，不具體，二是法律只講了應當怎么辦，而沒有講不這樣辦后應什么處罰。在最近的村委會換屆中，面對德感等幾起發生選民阻撓選舉、撕毀選票的問題。村民選舉委員會就此告到法院后，法院表示因無法可依，不能予受理。因為，目前我國刑法沒有把村民自治權利納入保護范圍。民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法、行政復議法也側重公民的財產權和人身權的保護，村民自治權利也不在其調節之內。村委會組織法僅僅把村民自治權利的保障機制，界定在群眾舉報、縣鄉政府、人大及有關部門的調查處理、批評教育、自覺改正上。因此，對村委會選舉違法行為，難以做到違法必糾。

4．“兩委”關系問題。村黨支部與村委會的領導和被領導關系，本來早已有明文規定。但從調查情況看有的村“兩委會”關系不融洽，有的矛盾甚至激烈。有的村黨支部書記把黨的領導簡單理解為村支部的領導，甚至是支部書記的個人領導，把村委會作為村黨支部的一個部門，使村民自治成了黨員自治、黨支部自治甚至支部書記個人自治。有的村委會產生后，以為自己是村里大多數人選舉出來的，有群眾基礎，腰桿子硬，因此，不把黨支部放在眼里，重大事情不向黨支部請示報告，喜歡自己說了算，背離了村民自治，把村民自治搞成了村委會自治，甚至村主任自治。

5．“空殼村”問題。當前，我市已有相當部分村社經濟發展勢頭較好，農民增收步伐加快，但曾經一度出現的“空殼村”問題，不但沒有得到遏制，反而出現有增無減的態勢。不少村債臺高筑，根本無暇顧及公益事業的發展，集體經濟的凝聚力和調控力難以增強。部分村組干部的待遇明顯偏低，多數村級干部年終報酬達不到當地農民年均收入水平，而且常有年終無法兌的現象。同時，也因此造成了相當部分的村級陣地建設達不到規定要求，尤其是地處南部山區的村至今尚無一個規范的村級辦公室。

6．鄉鎮機構改革滯后的問題。由于種種原因，近些年的鄉鎮改革雖然在行政區劃建制調整上有重大突破，但在機構改革上仍然沒有從根本上走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈。普遍存在的基層政府“向上負責，向下要錢”的職能錯位問題始終未能得到有效解決。目前，有的部門或鎮(街)從局部利益出發，對農村經濟和社會發展要求過高過急，一些達標工程、形象工程和不切合實際的考核辦法，不但侵犯農民了的利益，也干涉了本屬于村民自治范圍內的事務；有的部門在制定農村有關政策時，很少考慮農村已經實行村民自治這一現實。此外，我們應對目前普遍實施的“村財鄉管”問題進行再研究、再決策。



對策和措施



統籌城鄉發展，關鍵在破解“三農”難題，建設社會主義和諧社會，難點不是在城市而是在農村。農業是國民經濟的基礎，沒有9億農民的小康，就不可能實現全面小康，沒有農村的和諧建設，就沒有整個社會的和諧建設。根據我市的多年實踐，構建社會主義和諧新農村，順應村民自治與村務公開、民主管理未來的發展需要，從政府推動的角度看，我們應在實際工作中做好以下幾個方面的努力。

首先，要繼續把村民自治作為構建和諧新農村的重中之重。實踐證明，村民自治，村務公開、民主管理，不但理順了基層干部群眾情緒，而且還有力地推動了農村公平正義、誠信友愛、民主法制、安定有序、充滿活力的和諧社會建設。繼續把村民自治作為構建和諧新農村的重中之重，首先是要進一步深化認識，加大宣傳力度。有專家指出，我國“三農”問題的解決之道，就是給農民充分的自治。只有農民的基層自治體健全了，中國農村的問題才能有個根本性解決，只有建立一個強大的社會，才可能建立一個強大的國家。市委組織部、市民政局等主管部門和和新聞媒體，要從多層次、多角度、多形式、全方位地切實加強村民自治、村務公開和民主管理工作的宣傳，讓村民自治、村務公開和民主管理的方法、內容，目的、意義、原則、要求，人人皆知、家喻戶曉。二是要切實加強領導。村民自治是農村基層民主政治的重點，涉及農村基層政權建設和政治體制改革的方方面面，涉及廣大村組干部服務能力和廣大農民群眾民主意識的提高。黨委、政府要切實加強領導，要在現有領導分工和工作力量班子不減、人員不少的基礎上，配齊配強各市、鎮（街）、村相應的工作機構和人員，形成強有力的市、鎮（街）、村三級聯動組織體系。三是要齊抓共管形成合力。村民自治是一項龐大的系統工程，不是一兩個部門的事，更不是一兩個部門就能完成的事。各級各部門要把這項工作切實擺上工作議程，充分發揮自身優勢，以實實在在的行動來支持村民自治和農村經濟社會發展。

其次，要繼續貫徹有關法規政策，全力推進“123456”村民自治方略。繼續貫徹有關法規政策，全力推進“123456”村民自治方略，是我們今后工作的重點。實施“123456”村民自治方略，“1”：即以經濟建設為中心。始終堅持發展這個第一要務，用發展辦法來解決前進中遇到的困難和問題；“2”：堅持黨的領導和村民自治同步運行；“3”：進一步規范和健全村務公開民主管理工作、村級事務“八步”流程“五群”運作和民主監督等“三重機制”；“4”：進一步建立完善農經服務、社會保障、平安穩定和公共事業服務“四個”村務服務站；“5”：深化“五群”活動，進群眾門、知群眾情、解群眾難、幫群眾富、暖群眾心；“6”：落實村民“六權”，切實保障農民群眾的選舉權、知情權、決策權、參與權、監督權和受益權。具體工作中，各級各部門要及時總結各地的新經驗、好做法，積極探索村民自治、村務公開和民主管理具體化的實現途徑和有效方法，并及時把它們上升為政策進行推廣。

第三，要認真處理好“兩委”關系。目前，針對“兩委”關系問題的處理，出現兩種不同的思路。一種思路是：村委會是主要矛盾，認為正是因為村民自治或村民自治中出了問題，所以才導致村“兩委”矛盾尖銳。解決辦法，就是要強化黨支部的領導和對村民自治的全面控制。另一種思路是：黨支部是主要矛盾，村委會不是向黨支部爭權、要權，而是履行法律規定的自身職權。解決的辦法，就是要改善黨支部的領導方式，建立起村民自治背景下黨支部領導村委會的新的體制。根據《黨章》和《村民委員會組織法》規定：村支部作為黨在農村的基層組織，按照黨的章程進行工作，發揮領導核心作用；村民委員會，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，負責辦理本村公共事務和公益事務，調解民間糾紛，協助維護社會自安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。為此，筆者認為在新的歷史條件下，各基層黨組織和村委會都要牢固樹立“立黨為公、執政為民”的服務理念，黨支部要切實增強民主法制觀念，尊重村委會的法律地位，村委會要服從黨支部的領導，增強黨的觀念，同心協力，促進發展。同時，建議有條件的地方積極探索村支書和村主任“一肩挑”的任職模式，這很有可能是破解“兩委”矛盾的有效之舉。

第四，要切實加快服務型政府的建設步伐。應當承認近些年村民自治的步伐總是邁不開大步，這與基層政府的職能轉變滯后有直接關系。我們要切實抓住鄉鎮行政區劃建制調整和村社撤并取得成功，各地村民自治逐步走上規范，我市建設服務型政府試點工作已經起步的大好時機，切實加快服務型政府的建設步伐。一是要找準定位，本著“市場能解決的、政府不干預，民間能解決的、政府不包辦”原則，界定好政府的活動空間；二是要轉變政府的經濟職能，使政府對經濟的管理從微觀轉向宏觀，從直接轉向間接，從主要依靠行政手段轉向綜合運用經濟、法律和行政手段，還農戶和企業以真正的經營自主權；三是明確政府管理社會的職能。把集體資產管理的職能轉移到專業管理部門，把生產經營的職能轉移到農戶和企業，把資源配置的職能轉移到市場，把一部分公共管理的職能轉移到社會中介組織，把村民自治的職能交還給村委會，逐步建立起政府管理與企業、市場管理、社會自主管理相結合的新型的社會治理結構，提高社會治理水平。此外，應盡快改變“村財鄉管”的做法。現在我市各村經過撤并調整，村民自治組織和內部管理日益規范，我們應按照村務公開、民主理財、民主管理的要求，還權于村、還權于民。

第五，建議盡快建立完善有關法規政策。一是建議在保持在現有規定基礎上，完善村民自治的違法糾錯機制，探索黨紀、政紀和社會治安處罰的解決途徑，最終實現司法救濟。二是有關選民資格問題。建議應根據長期存在的戶籍問題和大量的農民工的問題，對現行法律規定的“本村”概念應不限制于戶口的有無，應修改為多少時間內連續在本村工作、生活，并履行村民義務的，就應當允許他們參與村里的自治事務。因為這不但涉及村民自治的社會人群，而且還影響到我國近億農村流動人口民主權利的行使。有些方的農民工也正式當為人大代表。三是候選人資格問題。建議應嚴格按照《中化人民共和國村民委員會組織法》的規定不要定資格：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生，任何單位和個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”

分析總結我市村民自治，風風雨雨一路過來的10多年，雖然這場改革遠未成功，取得的成績只是階段性的，但它的價值將會隨著時間的推移日益凸現、彌足珍貴。面對未來，我們堅信隨著廣大農村以全面免征農稅為起點的新一輪經濟政治體制改革的推進，“三農”問題的破解將會在村民自治中找到答案，構建社會主義和諧新農村將會在這一偉大實踐中得到升華。



(作者系重慶市江津區委辦公室調研員)

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:38:27

以“兩種精神”“五個意識”促進改革新轉折

刁孝堂



撫今追昔，回眸改革開放。在過去30年風雨歷程中，最值得總結和肯定的莫過于解放思想的勇氣和實事求是精神；莫過于剛毅果敢的作風和“摸著石頭過河”的智慧與策略。改革開放，實現了從階級斗爭為綱到經濟建設為中心，從計劃經濟到市場經濟、從國民經濟瀕臨崩潰的邊緣到總體達到小康水平的轉折，挽救國家前途命運于危難之中，開辟了中華民族偉大復興之路。當前，面對新的一輪改革開放，面對經濟快速發展中諸多不和諧的矛盾和問題，如何繼續深入思想解放，重拾改革信心，重建改革共識，創新改革舉措，實現改革新轉折，我們認為必須牢固樹立“兩種精神”、強化“五個意識”。

――新長征精神。縱觀改革開放30年歷程，改革開放總是伴隨著不斷的爭論和歷史性考驗，其艱難程度毫不壓于一次二萬五千里長征。30年來，我們在思想大解放和經濟大改革中，大致經歷了四個階段：第一個階段，1978年，開展真理大討論，破除“兩個凡是”。十一屆三中全會統一了改革共識；第二個階段，1992年關于姓“資”姓還是“社”的問題。時至前蘇聯解體，社會主義陣營分崩離析，這種爭論升級至最高決策層。小平南巡談話強調指出，界定社會主義與資本主義區別的“三條”標準，推動了改革開放的深入發展；第三個階段，1997年關于姓“公”還是姓“私”的問題。以江澤民為核心的黨中央作出了明確回答，首次將現代企業建設提到建立現代產權制度的高度去認識；第四階段，2005－2007年，關于改革的爭論此起彼伏，爭論的實質是中國特色社會主義要不要繼續推進和中國特色社會主義向何處去的問題。胡錦濤為總書記的黨中央明確指出：改革開放符合黨心民心、順應時代潮流，方向和道路是完全正確的，成效和功績不容否定，停頓和倒退沒有出路。近30年來，我們一直沿著“漸進式”改革路徑，可以說能改易改的，一般都納入改革議程進行了改革。毫無疑問，進入新階段的改革必將涉及經濟體制更深層次的內容，全面推動政治體制改革、社會體制改革、文化體制改革，改革的艱巨性和復雜性是可想而知的。如果說過去30年的改革開放是進行了“上半場 ”，而今以黨的十七大為起點的新征程，就是整個改革開放“下半場”偉大革命的再出發；如果說過去改革開放是“摸著石過河”，現在是進入了“深水區”改革攻堅戰；如果說過去的改革內容主要是以物質層面為主，而未來的前進方向必將啟動以人為本的全方位改革，涉及的問題更多、范圍更廣、難度更大，人民群眾要求更高，時間更為緊迫，任務更為艱巨。我們只有繼續發揚新長征精神，不畏艱險、勇往直前、敢闖敢拼、勇于勝利，才能繼續深入思想解放、擴大改革開放，把中國特色社會主義偉大事業繼續推向前進。

――鳳凰涅槃精神。有人說：農村改革分田，企業改革分錢，政府改革分權。前兩種改革是由政府領導針對農村、企業進行的以經濟體制為主的改革，企業改革相對于農村改革更為徹底。政府改革，則是一場針對領導改革者自身的革命。世界許多社會主義國家改革實踐證明，政府改革既是整個經濟體制改革的重點，又是一場最具風險的不可或缺的改革攻堅戰，涉及整個經濟體制改革能否成功，社會轉型能否順利實現的核心。當前，經濟改革中存在的主要問題：一是經濟持續快速增長同資源環境約束的矛盾，而且呈逐漸擴大趨勢；二是經濟增長的巨大潛力同經濟增長的體制機制存在缺陷的矛盾；三是經濟總量物質財富的增加與城鄉差距、貧富差距擴大的矛盾；四是全社會公共服務需求全面快速增長與基本公共品短缺的矛盾；五是經濟發展社會進步同公共治理滯后的矛盾。這些矛盾和問題，歸根到底就是與之配套的上層建筑改革相對滯后，嚴重制約改革開放的不斷深入。如果我們現在的改革還是停留在經濟層面，還不能及時啟動包括政治體制、社會體制、文化體制在內的全面改革，市場和社會的資源就會越來越少，市場決定資源配置的基礎性作用將會逐漸喪失，結果很容易導致舊體制復歸。政治體制改革事關國家前途命運，事關每個人的政治生活，尤其與每個國家工作人員息息相關。各級黨委政府乃至每個工作人員，都應當具備鳳凰涅槃、犧牲小我成就大我的精神，積極參與改革、自覺服從改革、不斷創新改革，在新一輪思想解放和改革開放中，不為任何風險所懼、不為任何私利所惑、不為任何干擾所困，使中國特色社會主義道路越走越寬廣，讓中華民族的偉大復興能夠早日變為現實。

――市場意識。繼續推進市場取向的經濟體制改革，是深化改革開放的必然選擇。進入新階段以來，深入推進市場化改革，特別是在一些壟斷行業、宏觀經濟領域取得實質性的突破，著力解決可持續發展面臨的體制性矛盾和問題，其重要性比任何都重要。無論是資源環境問題，還是統籌城鄉、區域協調發展等問題，都有賴于市場化改革的進一步推進，從制度上更好地發揮市場在資源配置中基礎性作用。當前的改革重點：一是針對各地市場相對封閉、地方保護主義盛行等問題，加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系；二是針對相對滯后金融改革問題，加快金融體制改革步伐，著力建設多種所有制和多種經營形式、結構合理、功能完善、高效安全的現代金融體系；著力創新金融對“三農”的服務，積極探索農村各類新型金融服務機構的創建。在抑制通貨膨脹方面，應更多考慮使用匯率調控手段。這樣既有利于更多中小企業的生存發展，也會對國際熱錢的涌入起到釜底抽薪的作用；三是針對經濟發展重數量輕質量、粗放型增長等問題，切實轉變經濟發展方式。堅持走中國特色新型工業化道路，大力推動產業結構優化升級，堅持擴大國內需求特別是消費需求的方針，促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變，由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變，由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。

――民主意識。民主取向的政治體制改革，是隨著社會經濟發展而不斷深化的改革。黨的十七大報告指出，我國的民主政治，是中國特色社會主義的民主政治。這就是堅持黨的領導、人民民主當家作主、依法治國的有機統一，堅持和完善人民民主代表大會制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，民主區域自治制度，以及基層群眾自治組織制度。深化政治體制改革必須堅持正確的政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。當前，作為地方黨委政府，首先要根據黨中央關于“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的改革精神，自上而下地貫徹落實。抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力政府轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，按照推進政企分開、政資分開、政事分開，政府與市場中介組織分開原則，規范政府行為。其次是積極探索由下而上的基層民主政治改革，以黨內民主帶動人民民主。完善黨的全委會、常委會工作機制，充分發揮全委會對重大問題的決策作用；嚴格實行民主集中制，健全常委會集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷；改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式；積極推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，進一步擴大黨內基層民主多種實現形式。

――民生意識。民生問題是全黨工作的出發點和落腳點。進入新階段以來，廣大社會成員在解決溫飽問題后，自然會對教育、醫療、基本社會保障等基本公共服務方面的問題有更高的要求；隨著物質財富的不斷增加，人們對公平正義、自由選擇參與權和精神文化產品的需求越來越高。這些問題，不僅需要進一步加大經濟、政治體制改革力度，還需要盡快推進以改善民生為主的社會體制改革。其改革重點，就是要實現“五有之鄉”：學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。一是優先發展教育，建設人力資源強國。教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。機會公平和社會公平，首先要在教育這個人生起點上做到公平。我們必須在教育公平方面加大改革力度，重點解決廣大農村貧困家學生、進城務工人員子女平基本能夠享受同城里人一樣的教育，能夠有更多的優秀教師愿意深入農村、樂教農村。二是實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業。就業是民生之本。要牢固樹立多就業少救濟思想理念，把就業問題作為改善民生的頭等大事來抓，以創業帶動就業。資料顯示，浙江省現有各類企業和個體工商戶350萬家，全省1/4以上的人口參與各種形式的創業，通過創業實現就業的人數達到就業總量的90%。三是深化收入分配制度改革，增加城鄉居民收入。改革的重點，主要是在堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度基礎上，健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，使再分配更加注重公平。創造條件讓更多群眾擁有財產性收入。鼓勵有條件的農村積極發展“房東經濟”、“股東經濟”、“頭腦經濟”。四是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。社會保障是社會安全網，完善保障體系是今后一個時期發展公共服務的重點。五是建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平。目前，醫療衛生存在的主要問題，一是公立醫院的公立性質淡化，二是藥品流通秩序混亂，三是醫療保險覆蓋面窄。改革的重點是，堅持公共醫療衛生的公益性質，在加大政府投入的同時，鼓勵社會資金進入。堅持“三個原則、四個分開”，即預防為主、以農村為重點、中西醫并重、實行政事、管辦、醫藥、營利性和非營利性分開。

――民族意識。當今時代，文化越來越成為民族凝聚力和創造力的重要源泉、越來越成為綜合國力競爭的重要因素。改革重點，一是建設社會主義核心價值體系，增強社會主義意識形態的吸引力和凝聚力。要鞏固馬克思主義指導地位，堅持不懈地用馬克思主義中國化最新成果武裝全黨、教育人民，用中國特色社會主義共同理想凝聚力量，用以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神鼓舞斗志，用社會主義榮辱觀引領風尚，鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎。積極探索用社會主義核心價值體系引領社會思潮的有效途徑，主動做好意識形態工作，既尊重差異、包容多樣，又有力抵制各種錯誤和腐朽思想的影響。二是建設和諧文化，培育文明風尚。和諧文化是全體人民團結進步的重要精神支撐。要加倍重視城鄉、區域文化協調發展，著力豐富農村、偏遠地區、進城務工人員的精神文化生活。三是弘揚中華文化，建設中華民族共有精神家園。中華文化是中華民族生生不息、團結奮進的不竭動力。要全面認識祖國傳統文化，取其精華，去其糟粕，使之與當代社會相適應、與現代文明相協調，保持民族性，體現時代性。積極推進文化創新，增強文化發展活力。充分發揮人民在文化建設中的主體作用，調動廣大文化工作者的積極性，更加自覺、更加主動地推動文化大發展大繁榮，在中國特色社會主義的偉大實踐中進行文化創造，讓人民共享文化發展成果。提高國家文化軟實力，增強中華文化國際影響力。

――責任意識。這里講的責任意識，主要是針對改革的不可逆轉性，強調在改革開放過程中必須要有嚴密的科學態度和責任意識。一是規范改革程序。以制度化保證改革決策的科學化。改革作為一場深刻的革命，涉及方方面面權力利益的調整，不但需要改革者敏銳的政治智慧，更需要一整套設計周密、操作規范的制度安排。尤其是涉及全局性的改革，失之毫厘、差之千里。比如，最近媒體披露城口縣平壩鄉原黨委書記，2003年率先嘗試書記鎮長民主直選，結果改革被叫停、改革者被“雙規”的事情。這不但是受害了改革的感情，又讓上級組織處于尷尬境地。改革既要大膽設想，更需要小求證；大膽設想需要激情和勇氣，小心求證需要理性和智慧。只有建立一整套科學完善的改革辦法，才能以制度化的形式來把改革意志變成可操作程序。二是構建高層次改革統籌協調機制。改革是一場“新的偉大革命”，它既需要堅持“漸近式”的改革路徑，也需要“階段性的突破”。客觀地講，過去改革中相當部分“走樣變形”、改革不到位、在很大程度上與改革統籌協調機制被削弱有關。30年改革實踐證明，每當改革處在關鍵時期，高層次的改革統籌協調就顯得更加重要。可以說，隨著黨的十七大三中全會的召開，中央的綱領性決策和施政主張將會隨著全國思想解放大討論的深入更加明晰，包括經濟、政治、社會、文化體制的改革將會全面啟動。我們必須保持高度的政治敏銳性和高度的政治責任感。地方政府的改革統籌協調機構，不一定要有專門編制，主要是要體現這機構的中立性、權威性，成員可由人大代表、政協委員、基層民眾代表組成松散的智囊團隊。其職責：（1）加強對改革的統一領導，審時度勢，把握機遇，綜合協調各方面改革的順利推進；（2）強化改革的決策機制，對每一項重要的改革做出總體部署，堅持統籌兼顧、綜合配套；（3）綜合把握改革的總體情況，協調推進綜合性改革試驗和部門、單位改革試點。三是建立完善考核評價體系。一方面是對改革項目的設定和制度安排，必須進行前期的綜合論證，實施中的模擬考核和預警制度，結束驗收時的全面考核評價。使每一項改革都能經得住歷史檢驗，經得起群眾監督，讓人民滿意；另一方面，切實轉變經濟發展方式。要牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，在各級黨政干部考核指標體系的設計上，應重點處理好經濟發展與社會發展的關系，既要重視經濟指標，又要重視社會指標、人文指標、環境指標；既要講究經濟效益、社會效益，又要講究生態環境效益；既要抓緊解決當前經濟社會發展中亟待解決的突出矛盾和問題，又要著眼未來發展，堅決杜絕以數量論成敗、以速度論英雄的考核弊端。

改革30年是過去成就總結之年，也是對未來前進方向的思考之年。縱觀人類發展歷史，思想解放運動的主題是由時代的特征決定的，隨著時代的進步而不斷深入。在歷史發展的轉折關頭，繼續深入思想解放，努力實現以經濟為主到全面啟動政治、社會、文化體制改革的新轉折，走出一條適合中國國情、人民群眾擁護的科學發展之路、體制完善之路。這既是理論界和決策層必須盡快給出的答案，也是億萬人民的熱切期待。



作　 者：重慶市江津區委辦副調研員

聯系電話：02347557375

　　郵　　箱：swjjdiaoxt@163.com

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:40:06

別讓祖國的未來輸在起跑線上

刁孝堂　



十七大報告明確指出：教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。最近，針對當下普遍關注的學前教育問題，我們進行了一次專題調研。調研主要采取基數統計、召開座談會、走訪樣點和問卷調查等方式，樣點單位為江津區龍華、白沙、蔡家、石蟆、油溪、賈嗣、夏壩和幾江、德感等9個鎮街中心幼兒園和部分村集體幼兒園（班）、民辦幼兒園（班）。走訪樣點幼兒園（班）32處、召開座談會10次，發放和收回基數統計表27份、問卷調查300份。其中，發放“農村幼兒家長卷”150份收回有效卷141份、“城市幼兒家長”卷150份收回有效卷132份。結果表明：學前教育與義務教育形成強烈反差，城鄉二元問題日益突出，辦學投入嚴重不足，師資隊伍極不穩定，基層政府和群眾反映強烈。

(一)教育公共政策明顯滯后。江津文化教育底蘊深厚，抗戰時期即為四川省四大文化區之一，解放后教育事業長足發展，特別是黨的十一屆三中全會以來成效更為突出，幼教工作先后被評為四川省、重慶市和全國先進縣（市）。2007年，全區3―6歲幼兒入園率達85%、學前一年入園率達96%，分別比重慶市平均水平高出18.68%和2.51%。但近些年隨著一系列法規政策的調整，幼兒教育這項基礎教育的基礎卻出現了重大變化。一是《中華人民共和國義務教育法》將幼兒教育限制在義務教育之外,其管理體制和經費來源既沒有過去明確的政府管理體系和集資辦學、農村教育附加等有力支撐,也沒有隨之變化的制度安排。許多基層政府基本上是根據各自對幼兒教育的理解和認識程度來抓幼教工作。二是《國務院辦公廳轉發教育部等部門（單位）關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》（國辦發〔2003〕13號）文件，提出2003－2007年幼兒教育改革的總目標：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局，根據城鄉的不同特點，逐步建立起社區為基礎，以示范幼兒園為中心，靈活多樣的幼兒教育形式相結合的幼兒教育服務網絡。這一政策的出發點是科學的，但在實際運作中許多鎮街對中心幼兒園采取租賃、變相出售，對村集體幼兒園（班）采取買斷幼師工齡等形式將幼教改革簡單推向市場。這部分鎮街中心幼兒園徒有事業單位性質、公辦幼師身份不變之虛名，村集體幼兒園（班）處于自生自滅狀態。三是管理體制不順。過去幼兒教育一直由各級婦聯主管，爾后隨著義務教育“以縣為主”管理權限的上收其管理形式相繼變化，幼兒園的設立、審批、人事權等由教育行政部門負責，幼兒園的發展、安全、衛生以及入園率等指標考核在基層。同時，由于區教育行政主管部門對學前教育的管理職能分屬職成科和基礎教育科，且各自掌握標準和要求不盡相同，加之各有關部門之間體制不順、權責不清，給基層政府和辦園主體帶來了諸多問題。??????????????

(二)改革存在功利行為。進入21世紀以來，隨著國家分稅制財政體制的不斷推進，鎮街“分灶吃飯”財政收入范圍不斷縮小而財政剛性支出不斷增加。面對財政困境，相當部分鎮街在幼兒園改制中不同程度存在功利性行為。2002年元月，白沙鎮在兩所公辦幼兒園事業單位性質、教師身份不變的前提下，分別將其租賃給當時的兩所鎮屬小學，政府一次性收回租金116萬元和30萬元，租賃期限為50年。據調查，這現象在重慶和其他地區較為普遍。有的鎮街連同個別社區、村集體幼兒園（班）也一并出租或轉讓，受讓方既有當地小學、在職教師、還有社會自然人。其中，有的鎮街忽視幼兒教師的身份轉變，導致許多當年通過正式招聘的幼兒教師至今既沒有享受所在單位的養老保險，又沒有去職后的合理補償。這樣的改革雖然使基層政府解決了財政資金窘迫的一時之難，但其最終的結果是使多數鎮街的幼教改革陷入了諸多矛盾和體制困境。

(三)經費投入嚴重不足。調查發現，近10年各鎮街中心幼兒園和農村集體幼兒園（班）基本上沒有政府投入，相當部分幼兒園只靠“自收自支、以園養園”辦學，其設施設備老化，大型玩具超期服役，發展后勁嚴重乏力。區教委統計資料顯示，全區幼兒教育投入占整個教育經費的比重：2006年為1.32%，2007年為1.18%，基本維持公辦幼兒教師的人頭經費。具體表現：一是不少鎮街中心幼兒園債臺高筑。因為沒有政府投入，鎮街幼兒園的發展主要依靠借款負債，我們所調查的鎮街中心幼兒園中有較大負債的占60%以上。其中，龍華鎮中心幼兒園債務59萬元、油溪鎮中心幼兒園負債40萬元，石蟆鎮中心幼兒園負債24.5萬元。二是幼兒園公立性質的轉變與國家現行財政政策的矛盾。改制后由于沒有財政政策支持，許多幼兒園的發展根本談不上一些先進信息技術的應用和上檔升級。如白沙鎮中心幼兒園在申報重慶市一級園中，急需政府加強設施設備和大型玩具更新投入，但由于體制原因政府幾次專項投資均與其擦肩而過。三是編制教師嚴重缺額造成編外人員負擔劇增。如石蟆中心幼兒園，常年在園幼兒200人以上，按最低師生配備標準應有教職工18人，實際只有公辦教師5人，聘請農村集體幼師8名。該園每年支付8名聘請幼師工資、保險費等即占全年總收入的60%。長期以來，許多中心幼兒園為保證經費正常運轉，1個教師頂兩個崗，超負荷工作；大多數村集體幼兒園（班）基本上是1名教師全權負責保育保教，有的一干就是10年、20年。

(四)幼師待遇普遍低下。《教師法》明確規定：幼兒教師享有與中小學教師同等的地位和待遇。但在實際工作中，特別是幼兒園改制后，幼兒教師的地位和待遇明顯下降，對整個幼兒教育事業造成了負面影響。一是幼兒教師與小學教師不能同權同利。重慶市對農村教師的特殊津貼,幼兒園公辦教師僅得小學老師的三分之一（每月100元）；重慶市新近出臺的教師崗位職稱設置政策規定,小學教師中級職稱按30%的比例設定,幼兒園教師中級職稱則按10%的比例設定。德感幼兒園25名公辦教師中，已有中級職稱8人，按新崗位職稱設置要求，只有兩個能上崗、一個能調資，其余6人無望。往后如此類推，這些學校的年輕教師不管怎么努力也不可能晉升中級職稱。二是工資水平普遍偏低。所調查的幾個鎮街幼兒教師中，其平均收入為550－850元左右，其中按政策購買社保、醫保人員極少，相當部分幼兒教師收入低于社會人均收入水平。其中，龍華鎮集體幼師平均工資僅在230－520元左右。三是大量的農村集體幼師沒有納入教師序列進行管理，其身份問題往往處于教師與農民、或者職工與民工的中間地帶，成為非工非農的“第三種人”。因而在職工參加養老保險和教師享受社會保障方面都掛不上鉤。私立幼兒園管理明顯滯后，一些人口集中和交通便利地區時有“黑戶”幼兒園出現，教師薪酬很不穩定，更談不上任何社會保障。

(五) 公平教育遭遇現實挑戰。一是幼兒教育資源供需矛盾突出。一方面是政府在學前教育問題上，未能根據城鎮人口的集聚和農村人口的減少及時調整城鄉統籌的教育資源布局；另一方面是在整個幼兒教育的管理和服務上，除教委直管的幾江幼兒園得到重點支持外，鎮街中心幼兒園、場鎮社區幼兒園、農村集體幼兒園的管理和服務被漸次削弱。在此情況之下，社會力量辦學又未能迅速提升，優質教育資源無法滿足城鎮人口日益增長的社會需求，因而個別條件較好的城區公辦幼兒園收費隨之推高，學費一路攀升，贊助費由過去的幾百上漲到數千元，通常還是人滿為患。群眾抱怨：上幼兒園比讀“大學”還難。而與此相反的是，相當部分農村集體幼兒園（班），因生源減少、接送幼兒費用增加（問卷調查：農村幼兒上學在3－5公里以上的占到39%），有的幼兒園降低保教標準維持運轉，有的被迫停辦。教育不公平問題在幼兒教育方面越來越突出。二是由于目前農村留守兒童多，幼兒家長或監護人缺乏科學理念，對孩子在學前教育階段只要求識字、寫字、學習加減運算，一些管理者和幼兒教師為保證生源迎合家長心理，把學前教育等同于智力教育，小學化、商業化、隨意化現象普遍存在。三是師生比例嚴重失衡。按渝編辦〔1999〕34號文件要求，全日制幼兒園教職工與幼兒比例為1:5—1:6，最基本的每個班也要達到“兩教一保”（即兩個教師一個保育員）。調查顯示，全區公辦幼兒園今年在校生8500人，公辦幼兒教師數量僅為293人，即使按“兩教一保”標準要求幼師缺額達到518人。四是師資素質整體偏低，沒能達到專業化、年輕化、科學化。統計數字顯示：全區現有1283名幼兒園教職工中，幼教專業畢業的675人，占52.61%；中級以上職稱僅為14.7%，初級職稱為41.7%，而未評職稱的占43.6%；35歲以下的占25.5%，45歲以上的達28.9%。五是面對近年來幼兒教育和義務教育收費一增一減的強烈反差，部分家庭由于經濟原因更多選擇讓孩子留在家中或等到幼兒入小學前半年才送到幼兒園，以換取幼兒園離園證，獲得小學入學資格，耽誤幼兒的早期教育。

總言之，通過調研我們深切感觸到幼兒教育在全國一片高喊重視教育的口號下卻出現了不進返退現象，一些歷史遺留問題逐漸暴露，一些改革中出現的新矛盾、新問題尖銳地擺在了我們面前。這既需要我們站在全局的戰略高度尋求解決問題的根本之道，又需要我們面對現實問題采取堅決果斷措施，牢牢把握解決問題的主動權，決不能讓祖國的下一代在我們經歷了30年改革開放后的今天輸在起跑線上。

(一)將義務教育延伸學前三年。針對當下學前教育問題的普遍性和特殊性，不少地方決策層和專家學者都提出了積極的試點和改革意見。一是將國民教育向學前三年延伸。如江蘇省提出在經濟發達地區要加強“普及學前三年教育縣、市、區”試點工作，把幼兒教育納入國民教育體系，并延伸到0至3歲嬰幼兒的早期教育；二是將義務教育年限向學前一年和高中三年拓展。如云南省提出從2009年1月1日起,在昆明市、曲靖市、玉溪市、大理州等經濟發展比較快、社會發育程度比較高、教育基礎比較好的地區率先開展實施基本普及13年義務教育試點工作，通過3－5年努力,使以縣為單位的試點地區基本普及13年義務教育；三是提出以鎮街中心幼兒園(公辦)為主導，社會力量興辦為主體，重點發揮市場在教育資源配置中的基礎性作用；四是嚴格按照國辦發〔2003〕13號文件要求，以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，形成公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。以上四種觀點，總的歸納起來看，前兩種是在國家全面實施義務教育后，針對幼兒教育在國民教育中的重要性和經濟發展狀況而提出的方案，學前三年與學前一年應當是一種度的把握。而后兩種方案的主張大同小異，傾向于市場取向的改革建議。對此，我們以為就全國而言由于各地經濟發展水平差異較大，如果幼兒教育這種基本公共產品完全靠地方政府買單，這樣只會進一步影響地區之間公共教育的起點公平；如果選擇后者，以市場換資金，國家和地方政府對農村教育的支出在短時間會大大減輕。但是這樣的結果可以肯定，今后的城鎮公立幼兒園更是應接不暇，而農村大量的兒童將更難得到公共教育政策的支持。為此，我們建議將國民教育延伸到學前三年，暫時推遲普及高中義務教育。因為就目前情況看，延伸學前教育與普及高中教育相比，無論是按照公共教育優先面向大多數人原則，還是從教育效率角度講，優先從教育的最基礎階段抓起都顯得更為重要。基本路徑：一是采取對適齡兒童發放“幼兒義務教育卷”的形式，給學生家長以靈活主動的入學選擇權；二是根據各地小學布點情況，充分結合幼兒教育特點統籌規劃布局城鄉幼兒園。這樣既能避免因地區之間經濟差異導致公共教育失衡的問題，又能以更少的政府投入換取更大的社會效益。

(二)完善改革措施。改革最顯著的特點是不可逆轉性。任何一項改革措施的出臺都要大膽探索，小心求證。作為幼兒教育體制的改革，我們以為更應當突出其公共性和公益性。具體實踐中，一是要按照國辦發〔2003〕13號和渝辦發〔2003〕224號文件要求：“不得借轉制之名停止或減少對公辦幼兒園的投入，不得出售或變相出售公辦幼兒園和鄉（鎮）中心幼兒園，已出售的要限期收回。”因此，建議對已租賃或變相轉讓的鎮街公辦幼兒園，本著“清產核資、評估界定、財務審計、退還出資、完善手續”的原則，終止租賃或轉讓協議，依法退還租金及補償受讓人的新增投入，還其公辦幼兒園和全民事業單位性質。二是要妥善解決集體幼師身份轉變問題。針對農村集體幼師的實際，建議實行整體轉制。即按照國家有關勞動法規，對其正式聘用的集體幼師實行一年一個月的基本工資補償，其養老保險和醫療保險按照國家出一點、地方政府出一點、本人出一點的原則給予解決，以實現農村集體幼兒教師的身份轉變；若經考試錄用為公辦教師的其工齡可連續計算，工資福利同等對待。在具體操作上，區縣一級地方政府應制定統一硬性的規定，決不能讓那些在幼教事業中作出努力的幼師們，在改革中成為犧牲品。三是依據上述制度設計，有兩種模式供商榷：一是讓學前三年幼兒教育與小學低階段三年級以下融合，納入小學義務教育整體管理；二是以社會辦學為主體，學生家長按住地或工作地就近自由選擇入學，各接收學校憑“幼兒義務教育卷”獲取辦學經費。前者既符合兒童智力發展規律，更有利于小孩良好習慣的養成和素質教育，但涉及有關教育法規和師資結構的重大調整；后者由過去的“以錢養人”轉變為“以錢養事”，既能節約教育成本又能促進教育公平，問題是涉及教育投資體制和投資方向的重大變革。對0－3歲兒童的早期保育保教，應以家庭和私立托兒所為主。這也是許多發達國家的慣例。

(三)加大投入力度。一是從國家層面講,要明確幼兒教育作為基礎教育的基礎，是關系祖國未來的基本國策、屬于全國性公共服務，其資金投入應當主要由中央政府承擔。近年來，我國經濟社會發展已基本從生存型步入發展型新階段，中央政府的財政收入占整個財政收入比重大幅提升，國家財力已經具備相應實力。同時，在教育經費的投向上，應進一步加大基礎教育投入比重，轉變過去教育發展重心過高、過度偏重高等教育的問題，切實加強幼兒教育這個在基礎教育中最為薄弱的環節。二是要充分發揮地方政府作用。總體來看，我們國家人口多、底子薄、公共教育方面欠賬太多，在目前全面實施九年制免費義務教育的初始階段，幼兒教育的投入靠國家大包大攬也是不現實的。各級地方政府理當在國家不斷增大投入的前提下，積極發揮主觀能動作用，繼續按照“三個增長目標”要求不斷加大投入力度。同時，要盡快研究出臺解決基層教育歷史欠賬的具體措施，積極幫助鎮街中心幼兒園、農村集體幼兒園（班）化解政策性債務包袱。要創新現行財政轉移支付制度，盡快建立起重點支持農村幼兒貧困家庭的財政助學機制，提高財政經費使用效率。三是充分調動企業資金和民間捐資、集資助學積極性。各級政府要認真貫徹落實《中華人民共和國民辦教育促進法》，按照本法關于“各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃”要求，積極探索企業資金和民間捐資、集資辦學在幼兒教育中的多種實現形式，讓各種有利于幼兒教育發展的社會資金、民間捐助更好地為幼教事業服務。

（四）重構管理制度。一是建立新型政校關系。經過近些年國民經濟社會的高速發展，教育外部環境逐漸改善，人們對幼兒教育的認識和要求越來越高，一些長期被經濟貧困所掩蓋的政校體制問題逐漸暴露出來。對此，我們必須高度重視，嚴格按照科學發展觀要求，牢固樹立新的教育政績觀，切實改善政府對教育公共產品的提供方式和服務質量。把擴大公共服務、建設服務型政府具體化，在促進教育起點公平的基礎上向過程的公平不斷深入。同時，要逐步解決學校行政化傾向問題，積極探索校董制、校長任期目標制管理模式，充分發揮教育專家辦學積極性。二是理順內部管理機制。首先我們應當本著“救窮救急”原則，在當下諸多改革舉措尚未到位的情況下，參照義務教育階段“以縣為主”管理模式，將直屬幼兒園和鎮街政府所在地中心幼兒園明確劃歸教委管理為主，其他集體幼兒園（班）轉制為民辦。但這里應特別注重的是：要在控制現有公辦幼兒園數量、著力強化直屬園、中心園的培訓、示范、帶動功能的同時，在城鎮要特別注重加快人口集聚地和城市新區各類民辦幼兒園的發展步伐；在廣大農村要積極探索寄宿制幼兒園等有效做法，集中優勢解決農村幼兒上學難問題。當今，面對城鄉教育明顯失衡狀態，切忌人為制造學校差距，少一點錦上添花、多一點雪中送炭。三是要高度重視村幼兒園（班）和民辦幼兒園（班）的發展。因為它們無論是在數量還是潛在作用的發揮上都將占據絕對優勢，可以說它們的作用發揮好了整個幼兒教育的問題就能夠得到有效解決，反之，城鎮的“天價”幼兒園、農村的“失學幼兒”是不可避免的。在村幼兒園（班）和民辦幼兒園（班）的準入、審批、監管等方面，既要綜合考察必備條件、嚴把入口關，又要積極支持成熟一個、批準一個、辦好一個，以不斷滿足日益增長的幼兒入學需求；在村幼兒園（班）和民辦幼兒園（班）的評價、考核、晉級，以及幼兒教師的考試錄用、繼續學習、業務培訓、職稱評定等應與公辦幼兒園一視同仁；對政府支持幼教事業發展的財政轉移，應當按照各類幼兒園對幼教事業的貢獻和需要來分配，不能簡單地按所有制性質來確定。因為納稅人的錢，主要是用來提供公共產品而不是為了維護某種制度的需要。

最后，針對公辦園幼兒教師職稱評定、特殊津貼、編制教師嚴重缺額問題，農村集體幼兒教師地位低、待遇差、無保障、辦園質量下降問題，私立幼兒園發展環境差、政府部門限制多、服務少，優質師資匱乏問題，等等。這些問題的解決，我們認為各級黨委、政府理當本著保公平、抓多數、彌補“短板”原則，充分考慮學前教育的基礎性地位，以及當前學前教育問題的嚴峻性和廣大幼師長年的艱辛與努力，教育公共政策只能向農村、向基層、向一線傾斜，而不是相反。無數研究和實踐證明：人的智力發育和行為習慣的形成在6、7歲前的早期教育至關重要，關心重視幼兒教育是社會文明、進步的重要標志。當今世界的競爭說到底就是人才的競爭，人才的成長依賴于良好的教育和社會制度。“教育要面向世界、教育要面向未來”，“再窮也不能窮教育、再苦也不能苦孩子”，希望這樣的理念真正能夠變為現實，讓教育公共政策陽光惠及幼教事業，讓祖國的未來贏在起跑線上！



作者單位：重慶市江津區委辦公室

通聯電話：023　47557374

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:43:52

留守兒童關乎整個農村教育和社會進步

刁孝堂



改革開放以來，廣大農村年輕夫婦紛紛離家別子外出打工，致使許多留在農村的小孩缺乏父母關愛的社會問題，給整個農村教育帶來了新的挑戰，越來越多的受到社會各界的關注。為了深入了解這個問題，日前我們對江津市農村留守兒童受教育的情況進行了一次專題調查。此次調查的主要對象是農村7－12歲以上的學齡兒童，主要樣點村和單位是四面山洪洞村、李市下灣村和洪洞村小學、四面山中學、下灣學區、幾江街道八一小學、西城小學及所在地教辦和江津市教委，發放和收回基數統計表98張、調查問卷表456份。

　（一）

面對父母雙雙外出打工，農村留守兒童受教育的新情況、新問題，各地積極想辦法、出主意，做出了一些積極有益的探索。

一是普遍建立了寄宿制學校。寄宿制學校是保證留守兒童受到正常教育的一項重要措施。全市各個鎮街都設立了相應的寄宿制學校。李市鎮下灣學區有寄宿生182人、四面山中學280人，分別占兩校學生的46%和60%。在寄宿制學校中，學校對學生的教育、生活和安全責任實行全方位管理，教師既做到教書育人又扮演“父母”身份的角色，為廣大留守兒童創造了一個較好的學習、生活環境，在很大程度上解決了留守兒童缺乏父母直接關心和臨時監護人無力輔導功課等問題。

二是積極推行家長學校和家訪制度。據調查，我市不論是農村還是城里的學校，都積極推行了家長學校和家訪制度。家長學校，重點是針對臨時監護人的情況，定期對他們進行“育兒”知識的集中培訓，學習教育管理孩子的方式方法，溝通了解孩子的生活學習情況，交流管教孩子的方法，促進孩子健康成長。多數學校還通過定期家訪，特別是充分利用外出打工父母回家的時間及時與他們溝通，讓學校和家庭能夠全面掌握孩子的情況；通過設立家長熱線，保持學校與家長、臨時監護人的密切聯系，特別是在出現特殊情況時能夠第一時間與家長和臨時監護人溝通。群眾普遍反映，這些制度和作法對他們了解孩子、配合學校搞好教育很有益處。

三是結對幫扶見成效。多數學校在少先隊、共青團活動中，讓與父母在一起的小孩與留守兒童開展手拉手結對幫扶活動，讓那些留守兒童在活動中盡量分享到父母的關愛，以彌補他們缺少父愛母愛的不足。對留守兒童中的“雙困生”，通過爭取國家“兩免一補”政策，積極采取聯系希望工程資助或緩繳、免交等辦法予以解決經濟困難的問題，使他們安心學習；對思想后進、成績較差的學生，多數學校指定科任教師或班主任進行單獨開導、細心談話、耐心教育，幫助其健康成長。

四是進城農民工子女享受到與城里人一樣的教育。自2003年以來，我市為了解決進城務工農民子女入學難的問題，在幾江街道“八一”小學創辦進城務工農民子女學校的基礎上，現已發展到幾江街道西城小學。目前，這兩所學校全面解決了進城務工農民子女的入學難問題，其中八一小學368名、西城小學429名，分別占兩所學校在校總人數的53%、57%。而且，在這兩所學校中農民工子女和城市學生完全是按年齡、班級統一混合編班，農民工子女很快與城市學生融為一體，與城市學生一樣享受到了優質教育資源。

（二）

農村留守兒童的問題是改革開放的產物，既有復雜的歷史原因又是較為尖銳的現實問題。要從根本上解決，可能有一個相當長的過程。其特點總的歸納起來是“三多四憂”。

三多：

一是留守兒童人數多。據四面山洪洞村和李市下灣村兩個樣點的《基數統計表》分析，在總人口4699人中，7－16歲的學齡孩子479人，其中留守兒童378人（父母雙親外出的297人，單親外出的81人其中男的61人、女的20人），父母雙親外出的占兩個樣點村適齡兒童的62%，如果加上單親外出的達到了78.9%。據此類推，在全市農業人口109萬中，按7－16歲學齡孩子統計，父母雙親外出的留守兒童近7萬人。同時，據統計資料顯示，目前我市7歲以下的留守兒童所占比例更高，并且從總體趨勢來看父母雙雙外出打工的勢頭有增無減。

二是臨時監護人文盲多。就洪洞村和下灣村兩個樣點的統計，雙親外出由爺爺婆婆、外公外婆和其他監護人監管的留守兒童有144人，監護人僅識字和沒有文化的103人，占71.52%。這些臨時監護人普遍年老體弱，對兒童的學習重視不夠，學齡兒童輟學率較高。在兩個調查點了解到輟學人群中，屬臨時監護人沒有文化的占到了62%。

三是父母外出后與子女長時間未見面的多。在雙親外出的297人中，子女與父母有兩年以上沒有見過面的占19%（其中兩年以上的13%、5年以上的6%），最多的有超過8年沒有與父母見過面，“親生后母現象”尤為突出。

四憂：

一是學習狀況令人擔憂。通過對四面山中學、洪洞村小和下灣學區3所樣點學校的問卷調查，在雙親外出的144名留守兒童中，學習成績好的13人占9%、較好的40人占27.7%、一般的73人占50.7%、差的18人占12.6%，其中學習成績差的比例與父母在家的孩子高出近5個百分點。在輟學的12人中，其中因學習成績差而厭學的就有4人占33%。據教師介紹，這僅僅是學生自己對自己學習的評價，實際情況可能更差，特別是一些山區鄉鎮，因厭學而輟學的學生更多。

二是生活狀況令人擔憂。據農村兩個調查樣點村反映，四面山中學貧困生占學生總數的一半以上，每年欠交學雜費上萬元，2004－2005年，該校在非常困難的條件下還為學生減免了學雜費13767元。下灣村寄宿制學校住學生182人(三年級以上的)，每人每月生活費僅為70元，一方面是學生家長反映籌錢困難，另一方面是學生生活狀況堪憂。據了解，父母雙親外出都是為了打工掙錢，但真正掙錢多的而且把錢用在小孩學習上的不多。通過對12名輟學學生情況的分析，其中有7人就是因為經濟方面的原因。四面山洪洞村4組村民陶順河，兩老口都不識字，帶6個小孩（3個孫子3個外孫），其中初中1人、幼兒班1人、小學4人。該村搞旅游開發后，土地全部轉包給新華集團，承包費每份年均320元。據陶順河老人講，幾個子女沒有什么文化外出打工收入很少，小孩學費經常不能交足。

三是心理狀況令人擔憂。留守兒童長期被托養或寄養，老人溺愛或親友疏于管教，使得這些孩子缺乏良好的教育環境，有的處于無人管束狀態。眾多留守兒童逆反心理強，心理承受力差；情緒消極，不愿與別人交往；對學習、未來缺乏自信心。普遍表現為孤僻內向、膽小怕事、自覺性差、管理困難，好打架、愛學人、喜歡撒謊。有的小孩十二三歲了，與父母見面后從不叫爸爸媽媽，親情關系十分尷尬。問卷調查表顯示：在對待父母外出打工的問題上，孩子中有48%的不同意，只有26%的同意和18%的無所謂；當發生問題時，58%的會找教師，只有6%的會找家人，5%的會找同學、31%的選擇自己解決。這充分表明這部分兒童在與家人溝通交流和同學間相互信任上存在心理障礙，表現出一種明顯的“親情饑渴”現象。

四是監護狀況令人擔憂。留守兒童長期與父母分離，負責照顧孩子生活學習的臨時監護人絕大多數是老人、文盲和半文盲，難以從智力和精力上擔負起監管重任。加之相當部分老人的思想觀念陳舊，對孩子的培養基本上是停留在管穿管吃的層面，學習問題完全依靠學校和老師。同時，由于一些家庭條件稍好點的老人普遍帶有補償的心理對待孩子，溺愛孩子，存在著對“身”照顧有余而對“心”照顧不足的現象。農村一些落后的思想和封建迷信的東西，無形中傳遞到了孩子們的身上。

（三）

針對農村留守兒童存在的“三多四憂”問題，我們在調查中通過對各樣點的了解和有關單位人士的座談分析，究其原因主要有以下幾個方面：

一是受眼前利益的驅動。相當部分家長在打工經濟浪潮的沖擊下，求富心切，紛紛離家別子遠走他鄉打工掙錢。部分學生家長看到一些老板，雖然沒有讀多少書，甚至沒有什么文化知識都能賺大錢，總認為當今社會許多大中專學生畢業后仍然找不到工作，書讀多了反而是白花本錢，與其說讓小孩多讀書，倒不如將小孩留給老人看管，過些年后個子長高了外出打工照樣掙錢。在這種觀念的支配下，一方面是產生了“讀書無用論”的思想，另一方面是有的家長打工掙了錢后，一味地考慮給孩子經濟上的補償，而忽視了對孩子文化知識和思想道德方面的教育和培養。致使有的小孩對學習、未來缺乏自信心、染上一些壞習慣，甚至出現越軌行為。

二是受投入嚴重不足的制約。據調查，首先我市九年制義務教育的基本情況是，一方面部分村校由于生源減少，學校停辦，校舍閑置；另一方面適當集中辦學的校舍條件跟不上，危房改造任務十分艱巨。截至2004年，全市各類教學危房達到53597平方米，經重慶市認定的D危房30911平方米、C級危房5559平方米，其中需要在2006年底前完成的危改任務尚差資金4000余萬元。其次是，教育投入乏力。目前全市教育負債達到2.5億元，其中鎮一級1.5億元，占整個負債的60%。最近完工交付使用的幾江街道辦事處西城農民工子女學校，對解決全市進城農民工子女讀書的問題起到了積極作用，但至今還有近1000萬元的資金缺口無法落實，學校內部設施包括辦公桌、教學微機等基本用具尚未配備。第三是，在創建寄宿制學校方面支持不夠。據市教委資料顯示，目前全市只有9所小學建立了規范的學生宿舍，入住學生1230人。按照全市打破“三校一園”的辦學格局，基本滿足群眾對優質教育資源的需求，義務教育階段寄宿制學校需要投入的資金應在1個億左右。由于建設資金嚴重短缺，各地寄宿制學校的建設舉步維艱，多數臨時改建的寄宿制學校條件十分簡陋。

三是受現行體制政策的影響。其一，由于國家長期實行的分稅制財政體制和教育投入總體偏少而且重城市輕農村、重高等教育輕基礎教育的政策，極不利于農村義務教育的發展。近年來，我市本級財政除力保機關干部和教師工資及其工作正常運轉外，基本無力增加對教育的投入；各鎮財政自1998年以來，基本停止了對教育發展的支持。地方政府承擔的“兩免一補”政策難以落實到位。2005年,我市應享受“兩免一補”政策的貧困學生25811名，但除課本費248萬元由上級財政補貼到位外，而由地方政府承擔的雜費和生活補貼費至今無力兌現。其二，我市“分級管理”的現行教育管理體制還在諸多問題。據調查了解，在重慶40個區縣（市）中，除石柱縣和我市外都先后成立了教育黨工委，建立起“以縣為主”的教育管理體制。目前的主要問題是：（1）現行的教育管理體制，沒有做到人、財、物的統一，難以統籌安排教育資源。在鎮街建制調整中，有的鎮街為壓縮辦學經費，不顧地域特點和群眾要求，盲目撤點、合班、并校，給許多小孩就地就近入學帶來了困難。四面山洪洞村，村小調整后三年級以上學生全部集中到鎮里上學。但由于相當部分村民經濟困難，無力承擔到鎮中上學每年上1000元的住讀費用，其20多位家長只有每人自發出資250元/學期請兩名老師分別開辦了三、四年級兩個班，勉強應付這部分學生眼前的教育。（2）、難以對教師進行統籌調配，造成學校干部、教師調整隨意性大，不利于教育的發展。有的部門和單位隨意抽調、借調學校教師（據初步統計，全市有100多名教師被借用），學校缺額教師得不到補充，請代課教師鎮街財政又不給予補助，使學校處于兩難境地。（3）、在邊遠山區和經濟欠發達地區教師嚴重缺編，經濟條件好的鎮街嚴重超編。山區教師待遇差，鼓勵性政策少，難以調動教師到山區從教的積極性，教師隊伍素質難以保障。其三，農民工的權益沒有得到應有的保護。特別是一些經濟發達地區，在進城農民子女入學的問題上仍然存在諸如戶籍制度以及與這種制度相伴而生的政策壁壘，要么使農民工子女無法承擔高昂的入學費，要么在條件很差的學校就讀無法順利通過升學考試。

（四）　

留守兒童的健康成長，涉及千家萬戶，關乎整個農村教育事業，同時也關系著廣大農村勞動力的有效轉移和整個國家經濟質量的提高和社會進步。各級黨委政府，要高度重視和關心農村留守兒童的學習和成長，切實加強領導，發動組織家長、臨時監護人、學校和全社會共同做好有關工作。為此，提出以下建議：

第一，家長要處理好打工掙錢和照顧孩子兩者之間的關系。改革開放以來，廣大農民紛紛試圖從黃土地上掙脫出來，到經濟發達地區打工掙錢，對促進我國二元經濟結構的調整和推進城鎮化戰略，做出了歷史性的貢獻。但有相當部分年輕夫婦在“打工大潮”中，忽視了正確處理打工掙錢和培養孩子的關系。有的打工者把孩子向老人一交了事，很少注意經常性的溝通交流，進而造成留守兒童的親情缺失和心理障礙。為此，家長應轉變觀念，協調好打工掙錢和照顧孩子兩者之間的關系，要明白打工掙錢僅僅是改變現實營生之計，重視對孩子的教育才是一本萬利、從根本上改變命運的明智之舉。為了孩子的健康成長，應盡量避免父母雙雙外出，如有必要也應最大限度地降低母親的“外出率”。父母雙雙外出的，應盡可能把孩子帶在身邊，實在不行的也應該在精神上給孩子足夠的引導與支持，如經常進行電話交談、信件交流，并做到常回家看看，始終當好孩子精神上的支柱。

第二，學校應切實履行教書育人的神圣職責。在調查中，我們為那些長期扎根山村和面對留守兒童的教育問題無私奉獻的教師們所感動。他們說：“家長把小孩送來，是家長的信任；讓所有的學生都能健康愉快地生活學習，是我們的神圣職責。”作為學校，理應主動承擔起留守兒童的主要教育責任，充分利用其教育資源優勢，更多的承擔對留守兒童的監護和教育責任。具體工作中，要在繼續深化和總結過去各種行之有效方法的基礎上，做到“三知、三多、三溝通”。三知，即學校要做到對留守兒童的基本情況、臨時監護人的基本情況、外出務工父母基本情況三個知道，并建立好學生個人檔案，詳細記載好每個留守兒童的思想、品行、學習和生活情況；三多，學校要多與留守兒童談心交心（建議每月不少于兩次）、多開展一些充滿人文關懷的集體活動（如組織同學為留守兒童過生日等）和家訪活動，多與他們進行情感交流；三溝通，即學校要定期與留守兒童的父母、臨時監護人、校外義務輔導員溝通。通過豐富多彩的形式來不斷豐富留守兒童的課外生活，多利用互助互學的同伴友誼來彌補其在家庭中缺失的親情。同時，每個教師都應根據留守兒童的特點，及時進行角色上的轉換，即由單純學習上的指導者轉變為對孩子生活、學習、情感、心理等各方面均有關照的臨時"父親或母親"。

第三，全社會都應向留守兒童伸出關愛之手。教育是現代文明的基石，兒童是祖國的未來。關愛留守兒童不僅是學校和家長的責任，同時也是各級政府和全社會的責任。一是各級政府特別是基層政府，應把關心留守兒童學習成長作為維護農民工合法權益、構建和諧社會的一件大事來抓。經常關心留守兒童家庭的生產生活，切實幫助解決實際問題。同時，要切實加強農村基層的精神文明建設，嚴厲打擊各種影響孩子健康成長的不良社會現象，為下一代的健康成長營造一個良好的社會環境。二是在農村開展“代理媽媽”活動。讓那些不外出的農村婦女或村小教師認領幾個留守兒童，讓那些小孩都能分享母愛的關懷。三是充分發揮“五老”作用。即在當地有較高威望的老黨員、老干部、老教師、老戰士等“五老”中聘請一批校外義務輔導員，原則上一個村民小組配備一名，其主要職責是負責留守兒童品行方面的教育引導，定期向學校反映孩子在校外的表現。四是鼓勵有條件的退休教師創辦留守兒童托管中心。

第四，及時調整那些不適應農村教育的體制政策。一是認真貫徹落實《義務教育法》和十六屆五中全會精神。按照十六屆五中全會關于“加快發展農村文化教育事業，重點普及和鞏固農村九年制義務教育，對農村學生免收雜費，對貧困家庭學生提供免費課本和寄宿生活費補助”的決定，認真清理和調整各種不利于農村義務教育的政策措施，盡快完善“以縣為主”的教育管理體制，建議中央和省級財政不斷加大“兩免一補”的政策扶持力度，同時按照以中央為主、地方為輔的方式盡快解決寄宿制學校的初始投入問題，整合農村教育資源，切實改善和提高農村兒童受教育的環境和質量。二是按“以縣為主”的教育管理體制，進一步明確我市教育行政部門的職能職責，及時成立教育黨工委，充分發揮市和鎮街兩級黨委政府的積極性，讓教委真正能夠更好地承擔起教育行政部門的職責，發揮其應有的作用。三是認真清理解決山區教師嚴重缺編和各地大量占用教師的問題。對山區教師嚴重缺編問題，建議有三：①采取就地選送定向培養的辦法，并規定這些學生畢業后必須在山區工作一定年限，不斷充實山區教師；②經濟相對發達、教學條件較好的學校輪流向山區學校支教，特別是在超編學校中規定相應的支教名額；③面向社會廣泛定向考錄取得教師任職資格的教師。同時，收回各單位借用教師，讓其集中精力從教。四是要切實保障進城農民工的合法權益。不論是在農村勞動力的輸出地還是輸入地，都應加倍重視解決好農民子女的教育問題，使我們廣大外出務工農民的子女，不論是隨父母進城的，還是留在農村的都能有一個好的學習環境和健康快樂成長的空間。

通過調查研究，我們強烈地感覺到農村留守兒童的學習成長，不僅涉及千家萬戶農民家庭，而且關乎整個農村教育和社會進步。據有關資料顯示，全國外出務工農民近1.5億，農村留守兒童達到2200多萬；目前就江津而言，如果加上農村7歲以下兒童，全市留守兒童也在13萬人以上。我們沒有理由不相信，如果當今的一代留守兒童沒有一個好的學習環境，將來沒有具備相應的文化知識和綜合素質，不能不說是我們教育上的一大失誤，而且這還必將影響到全面建設小康社會的宏偉進程!

　　　　　　　　　　

（原載：《紅旗文稿》2005－23）

作者：117.95.20.*   發表時間：2009-09-13 22:47:22